Senin, 30 April 2012

Lunturnya Etikalitas Pemerintahan


Oleh. Dr. Muhadam Labolo

          Barangkali tak ada satupun negara di dunia dewasa ini yang memperlihatkan gejala dimana para pemimpinnya di pusat maupun lokal sudi bertarung kembali menjadi pejabat rendahan setelah sebelumnya duduk sebagai pejabat puncak baik mantan menteri, gubernur dan walikota tanpa malu-malu. Gejala unik lain misalnya pejabat kepala daerah menyeberang dan berkompetisi di daerah lain sebelum habis masa jabatannya, meluasnya oligarkhi dihampir semua sudut kekuasaan, atau dalam peristiwa terakhir kita menyaksikan dengan vulgar pasangan kepala daerah dilantik dalam buih, kecuali di Indonesia yang katanya wadah persilangan budaya antara timur hingga barat.  Di timur kita memperoleh berbagai filsafat tentang makna teologis yang membentuk pribadi bertanggungjawab tidak saja pada diri dan lingkungan kita, lebih dari itu kepada pencipta yang maha agung.  Pemaknaan ketuhanan tadi mewujud kedalam bentuk tanggungjawab horisontal (hablumminnas) dan tanggungjawab vertikal (hablumminallah).  Pada derajat horisontal tadi kita menggunakan berbagai perangkat sistem sosial yang memungkinkan kita baik sebagai kelompok yang memerintah maupun yang diperintah untuk saling mengontrol agar semaksimal mungkin hidup secara aman, nyaman dan wajar. Dalam perangkat sosial tersebut pula kita berusaha mendesain sistem yang menjamin terciptanya pemerintahan yang baik dari sudut pandang inputnya, prosesnya dan ouputnya. Demikianlah seterusnya hingga ia tidak saja menghasilkan sistem yang baik, juga kualitas individu yang baik. Kualitas terbaik dari sedikit individu tersebut kita hadirkan dalam etalase kepemimpinan pemerintahan.  Sisanya kita biarkan menjadi mayoritas yang siap dipimpin hingga waktu tertentu.  Dalam filsafat timur itu kita diingatkan bahwa tiap-tiap kamu adalah pemimpin, dan setiap pemimpin akan dimintai pertanggungjawaban terhadap perilaku kepemimpinannya di dunia dan akhirat.  Konsekuensi dari akuntabilitas kepemimpinan diatas mengharuskan setiap kita dituntut untuk memilih pemimpin yang memenuhi sejumlah persyaratan yang ditentukan kompetensinya baik general maupun teknis. Secara general ia dipersyaratkan memiliki kepadatan moral yang meletakkan setiap pemimpin sebagai examplary center, yaitu pusat percontohan atau suri tauladan sebagaimana diajarkan oleh para rasul dan pengikutnya. Sebagai standar kepemimpinan sederhana kita diajarkan tentang nilai siddiq, tabligh, amanah dan fatonah kepada siapa saja yang akan duduk di puncak-puncak kekuasaan. Dengan modal itu pemimpin diniscayakan suci, bersih tanpa noda, serta menjadi panutan masyarakat luas. Pemimpin demikian hanya mungkin jika ia lahir dan terdidik dalam tatanan masyarakat yang menjadikan aspek spiritual sebagai sumber tata nilai. Kredibilitasnya terekam  dalam masa pertumbuhan dan perkembangan ditengah masyarakat. Ia tercipta dalam proses selektif dalam masyarakat yang melahirkan kepercayaan penuh untuk menjadi pemimpin kelak.  Tentu saja kepemimpinan  dengan sentuhan filsafat timur tadi menghindari terpilihnya pemimpin yang gambaran kredibilitasnya sebaliknya, keluar masuk buih lantaran mencederai kesucian dari nilai kepemimpinan itu sendiri. Jangankan pemimpinnya, tempat dimana para pemimpin hidup dan beraktivitas dipandang suci bahkan dikeramatkan kemudian. Karena nilai kepemimpinan dipandang sakral, maka mereka yang pernah menjadi pemimpin tak akan mungkin menurunkan derajatnya hanya untuk memburu jabatan rendahan setelah menjabat sebagai pimpinan puncak, apalagi sampai menyeberang kesana kemari hanya untuk membuktikan diri layak menjadi penguasa di tempat lain.  Ini tentu saja melanggar satu nilai dalam falsah timur, yaitu pengingkaran terhadap amanah rakyat sekaligus menampilkan birahi kekuasaan yang teramat ambisius, terlepas dari berbagai alasan politis yang tersusun rapi lagi masuk akal. 
          Di penghujung barat kita juga mengimport seperangkat nilai sebagai standar untuk mendesain kepemimpinan pemerintahan.  Filsafat barat yang mengagungkan akal pikiran sebagai landasan dalam menciptakan kriteria dan standar kepemimpinan memungkinkan kita untuk tidak saja membedakan mana yang benar dan mana salah dalam perilaku bermasyarakat, berbangsa dan bernegara, tetapi juga bagaimana menghargai manusia dan kemanusiaan dengan segala hak dasar yang melekat didalamnya.  Atas dasar itu kita percaya bahwa etika sebagai suatu ilmu, tatanan nilai maupun keyakinan sekelompok orang tentang hal baik dan buruk menjadi prinsip dalam berbagai norma dan konsensus untuk mengatur siapa saja, baik mereka yang memerintah maupun yang diperintah.  Kepada mereka yang memerintah tentu saja etika menjadi standar dalam perilaku kepemimpinan.  Dengan etika kita setidaknya dapat membedakan mana makanan dan sampah.  Makanan masuk lewat mulut, sampah keluar lewat anus, bukan sebaliknya. Melalui etika yang didasarkan pada akal pikiran yang sehat kita bisa melerai mana pemimpin dan penjahat. Pemimpin ditasbihkan dalam prosesi sakral di tempat yang suci dan terhormat,  sedangkan penjahat ditahan dalam jeruji besi untuk dimanusiakan kembali. Jika ia dilantik sebagai pemimpin di tempat penjahat, maka siapakah dia sebenarnya? Pemimpin atau penjahat? Pemimpin sekaligus penjahat? Setengah pemimpin dan separuh penjahat? Tentu gejala demikian membingungkan kita semua yang pada suatu ketika bersepakat bahwa pemimpin dan penjahat tak ada bedanya.  Kalau demikian bukankah suatu ketika kita bisa bersepakat bahwa toilet dan musholla tak ada bedanya. Lewat etika kita juga dapat mengendalikan diri dari perasaan malu kalau turun dari level jabatan puncak ke jabatan rendahan. Tentu saja rasa malu tadi akan membatasi libido kekuasaan yang maha luas.  Dengan etika pula kita bisa membatasi kehendak yang luas dari setiap pemimpin agar bisa menuntaskan amanah setiap periode yang ditentukan oleh rakyat dalam konstitusi.  Dengan begitu tak ada pemimpin yang terkesan mengkhianati pilihan rakyat selama lima tahun.  Sesudahnya kita berikan kesempatan agar kembali berkompetisi atau memilih area yang lebih luas dari itu. Inilah nilai penting dari timur dan barat yang selama ini kita tautkan dalam simpul pancasila.  Kalau negara-negara dibelahan timur dan barat, demokratis, otoriter maupun totaliter, komunis atau kapitalistik mampu menetapkan dan menegaskan nilai-nilai moral mereka kedalam norma dan sistem nilai yang disepakati untuk menjaga keluhuran seorang pemimpin, lalu mengapa negara yang kaya akan budaya semacam ini tak terbetik sedikitpun untuk turut menjaga keluhuran kepemimpinan sebaik mereka?

         

Potret Desentralisasi Indonesia Catatan Buat Hari Ultah Otonomi Daerah


Oleh. Muhadam Labolo
Desentralisasi dimaksudkan untuk mendekatkan pelayanan pemerintah kepada rakyat.  Dengan dasar itu, kita berharap semakin dekat entitas pemerintah pada rakyat semakin cepat pula pelayanan dan respon yang dapat dinikmati masyarakat. Namun gejala apa yang dapat kita amati dewasa ini? Disejumlah daerah, para penguasa lokal memberikan prioritas rendah dalam penyediaan jasa sosial dan investasi untuk infrastruktur yang sangat diperlukan.  Secara umum, penelitian Rajawali Foundation dan Harvard Kennedy School (Sept:2010) menyimpulkan bahwa indikator-indikator sosial Indonesia tak sebaik negara-negara berpenghasilan menengah lainnya seperti Malaysia, Thailand, Philipina dan Vietnam. Seorang anak Indonesia kini berkemungkinan hampir tiga kali lebih besar akan meninggal dunia sebelum ulang tahunnya yang kelima dibandingkan seorang anak di Vietnam. Pada contoh yang lebih sederhana misalnya, kemajuan dalam pembukaan akses air bersih dan kebersihan itu sendiri berlangsung lambat. Hampir sepertiga jumlah anak Indonesia mengalami kekerdilan sedang ataupun berat, dan hampir seperlima tak memiliki berat badan yang layak. Kemungkinan para ibu di Indonesia meninggal saat melahirkan tiga kali lebih tinggi dibandingkan ibu di Vietnam. Dimana komitmen para penguasa lokal plus anggota dewan yang terhormat selama ini? Kalau janji kampanye tempo hari soal air bersih saja tak dapat direalisasikan, jangan berharap ada perubahan untuk sektor lain.  Dibidang investasi misalnya, para investor asing terpukul mundur oleh buruknya infrastruktur, terutama jalan, pelabuhan dan suplay listrik. Buruknya infrastruktur telah menambah beban investor, belum lagi jalan rusak yang selama ini disadari oleh pemerintah daerah namun tak pernah digubris sekalipun.  Kalaupun ada, separuh jalan lebar penuh aspal mulus dilingkungan perumahan para penguasa lokal. Soal listrik tak enak didiskusikan, ketersediaan tenaga listrik Indonesia lebih rendah dari Vietnam. Contoh ironisnya, sumber batu bara sebagai energi alternatif di Kalimantan tak otomatis membuat rumah mereka menyala 24 jam, semuanya diangkut ke berbagai negara.  Kita sulit memahami mengapa pemerintah kurang peduli menyaksikan masyarakat hidup dalam kegelapan sementara mereka bergelimang cahaya dimana-mana. Sepertinya pemerintah mengerjakan terlalu banyak hal yang tak produktif namun gagal bertindak pada saat diperlukan. Lihat saja bagaimana negeri ini telah membuang-buang warisan alaminya dengan mengizinkan hutan-hutannya dirusak tanpa batas. Hibah sekian miliar dari Pangeran Charles untuk keberlangsungan hutan lindung setiap tahun di Jambi  seperti tak ada artinya, kayu tetap terjual ilegal. Menurut saya, untuk melihat masa depan bangsa ini semestinya melihat bagaimana masa depan pemerintahan daerah yang semakin hari semakin jauh dari tujuan desentralisasi.  Jika tujuan desentralisasi mendorong kemandirian,  dimanakah kemandirian daerah ketika 60-70 APBD-nya bersandar pada kucuran pemerintah pusat? Jika tujuan desentralisasi adalah mendorong demokratisasi, dimanakah makna demokrasi diantara carut-marut pemilihan kepala daerah yang tak aman konflik dan tak terinfeksi money politic? Jika tujuan desentralisasi adalah meningkatkan kesejahteraan, mengapa lebih dari 30% rakyat di desa bergantung pada kartu jaminan orang miskin? Jika tujuan desentralisasi adalah mendorong kreativitas, dimanakah kreativitas daerah dapat dinilai jika lebih dari 5000 perda kebablasan dan gaya kepemimpinan kepala daerah yang semakin konsumtif? Jika tujuan desentralisasi adalah mempercepat pelayanan, mengapa para pengusaha dan masyarakat luas membutuhkan lebih dari 150 hari untuk berinvestasi di Indonesia? Jika desentralisasi mempercepat kedewasaan berpolitik dalam proses rotasi kekuasaan, mengapa para elit lokal justru gemar mencari persoalan serta saling mengganggu kinerja dalam pemerintahan? Bagi saya, desentralisasi hanyalah sedikit energi cahaya buat menerangi pemerintah daerah agar dengan otonomi tadi mereka dapat bergerak lebih leluasa. Ditengah cahaya itulah masyarakat boleh memanfaatkan sesuai kebutuhannya. Kalau para pemimpin di daerah baru berkemampuan menyalakan lilin, obor atau petromax, maka bisa dibayangkan kualitas apa yang akan dinikmati oleh masyarakatnya. Kita menginginkan agar para kepala daerah mampu menerangi daerahnya lewat berbagai kebijakan pro-job, pro-poor dan pro-growth. Jika energi tersebut adalah listrik, maka sekurangnya mereka mampu menggerakkan penggilingan padi hingga kerajinan tangan yang mencirikan kemandirian. Lebih dari itu mampu melayani, mengatur, membangun dan memberdayakan masyarakatnya.  Ditengah pesimisme tadi tentu saja tak semua kepala daerah kehilangan sensifitas sebagaimana gambaran diatas, lihat saja keberhasilan Jembrana, Tanah Datar, Sragen, Solo atau Bualemo dua tahun lalu. Tahun ini kita dapat bercermin pada Provinsi Jawa Timur, Jawa Tengah dan Sulawesi Selatan sebagai provinsi dengan peringkat tertinggi dari 33 provinsi. Di level kabupaten kita bisa belajar pada Kabupaten Sleman, Wonosobo, Boyolali, Karanganyar, Jombang, Luwu Utara, Kulon Progo, Pacitan, Sukoharjo dan Bogor.  Di peringkat kota kita bisa mencontoh Kota Jogjakarta, Magelang, Tangerang, Semarang, Samarinda, Bogor, Sukabumi, Depok, Makassar dan Cimahi. Sesuai Keputusan Mendagri Nomor 100-279 Tahun 2012, mereka menjadi provinsi, kabupaten dan kota diperingkat teratas dalam soal kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah terhadap laporan penyelenggaraan pemerintahan sejak tahun 2010. Saya tentu berterima kasih kepada Dirjen Otda yang telah memberikan undangan khusus saat aerobic pagi untuk menghadiri Hari Ulang Tahun Otonomi Daerah ke XVI di Hotel Borobudur, Kamis, 26 April 2012 yang dibuka oleh Wakil Presiden Boediono. Saya sengaja hadir bersama kawan seangkatan saya yang baru terpilih sebagai Wakil Bupati Simelue (Aceh), sebelum sorenya bersama-sama ke Mahkamah Konstitusi. Sambil mengikuti sajian diskusi interaktif antara Pak Dirjend Otda, Siti Zuhro (kawan saya di MIPI) dan Prof. Prasodjo (Wamen Menpan & Reformasi Birokrasi), kepada beliau saya katakan cobalah anda majukan daerah Simelue seperti yang sedang kita saksikan, sayangnya saya lupa mengajak saudara Fuad, Wakil Bupati Muoro di Provinsi Jambi yang juga kawan seangkatan waktu di STPDN tempoe doeloe. Yang pertama pernah aktif di Bintalroh, yang satunya mantan pengurus Binjas dalam kepengurusan Manggala Korps Praja (Senat Praja STPDN).  Saya juga bertemu dengan sejumlah anggota paduan suara Gita Abdi Praja IPDN yang suaranya masih kedengaran hymnes tanpa aransemen disana-sini, beberapa alumni angkatan pertama dan ketiga, berbincang-bincang sebentar lalu janjian bertemu salah seorang bupati yang sedang dirundung masalah. Beberapa pokok pikiran telah saya sampaikan pada kawan baik saya Mr. Hasrul Edyar sebagai Wabup Simelue di Hotel Oasis Amir seusai mengajar para Camat dari Kabupaten Pidie esok harinya. Saya tak bisa berlama-lama, sebab mesti bertolak ke Jogja mengajar DPRD Kabupaten Banyuwangi lalu ke Padang memenuhi undangan Kepala Badan Kesbangpol Provinsi Sumatera Barat untuk mensosialisasikan ideologi Pancasila pada puluhan guru, tokoh masyarakat dan Lembaga Sosial Masyarakat. Saya rasanya ingin menolak, sebab acara mingguan Plato’s Institute yang saya pimpin bersama Abu Hasan, Syahril Tandjung, Asriadi dan kawan-kawan dari berbagai pelosok serta beberapa praja cerdas selama dua tahun ini takut terbengkalai, namun risih juga menolak kalau yang mengundang senior IIP dan untuk sosialisasi angkatan kedua.  Apalagi stafnya adalah kawan baik sekaligus pengurus aktif senat mahasiswa dimana saya pernah dibantu sebagai Ketua Senat Mahasiswa IIP periode 2000-2001. (Padang, 29 April 2012).

Belajar dari Pilkada Jakarta, Sebuah Era Baru

Oleh. Dr. Muhadam Labolo

          Pemilukada DKI Jakarta rasanya patut diamati dengan seksama, sebab selain saya sekeluarga menjadi bagian dari warga yang berhak menentukan masa depan Jakarta sebagai Ibukota Negara juga dalam hal lain mudah dikenali, didekati, dirasakan serta dilihat sebagai bagian dari observasi pemilu lokal.  Saya dan kawan-kawan banyak mengamati proses pemilukada di banyak daerah, termasuk di tanah leluhur saya yang bermil-mil jaraknya dari pusat pemerintahan.  Sekali lagi saya merasa penting untuk diamati, sebab bersentuhan dengan banyak aspek yang menentukan masa depan Jakarta sebagai representasi Indonesia. Boleh dikatakan inilah saatnya melihat Jakarta sebagai miniatur demokrasi bercitra-rasa khas Indonesia.  Silahkan bicara tentang demokrasi Amerika, Inggris dan India, tetapi inilah demokrasi model Indonesia yang tentu saja berkarakter dan bersudut-pandang Indonesia. Pertama, munculnya kandidat gubernur dari berbagai latar belakang mengingatkan kita bahwa Jakarta masih menjadi rumah bagi wadah kebangsaan Indonesia. Mengapa bicara kebangsaan? Sebab demokratisasi dan desentralisasi di Indonesia tampak bertumbuh dan berkembang menurut selera lokalitas masing-masing. Ini menggembirakan sekaligus mengkuatirkan jika tak dirawat dengan baik. Mengutip kekaguman Denys Lombard (dalam Latif, 2012), “sungguh tak ada satu pun tempat di dunia ini kecuali mungkin Asia Tengah yang seperti Nusantara, menjadi tempat kehadiran hampir semua kebudayaan besar dunia, berdampingan atau lebur menjadi satu”. Spirit ini menjadi harapan kita semua agar berwujud dalam ke-Indonesiaan, dan bukan sebaliknya. Maklum, dalam sepuluh tahun terakhir sejak kita menyepakati mekanisme demokrasi langsung di daerah (2005), kecil peluang untuk dipilih menjadi kepada daerah jika bukan putra asli. Pada rezim lampau, hak untuk dipilih sebagai kepala daerah di daerah lain sangat terbuka sekalipun di desain sistematis dan masif oleh penguasa. Sekarang, jangan berharap sekalipun tak ada satu kalimat yang melarang kita bertandang ke daerah lain, sebab konstituen di suatu daerah tentu akan mencemoh sekalipun kandidat kepala daerah memiliki segudang prestasi dan pengalaman terbaik semasa hidup. Kita semua memaklumi inilah salah satu dampak dari demokrasi politik.  Sebagai contoh, dua pasangan terbaik yang bertarung di Provinsi Bali yaitu I Wayan Winasa (Mantan Bupati Jembrana) dan Cokorda (Mantan Bupati Gianyar) sulit dinaturalisasi sebagai kandidat gubernur di daerah lain setelah kalah oleh pasangan I Made Mangkupastika.  Ketiganya sosok figur yang relatif bagus namun dengan menguatnya sentimen lokal dewasa ini sulit bagi yang kalah mengadu nasib di daerah lain kecuali DKI Jakarta.  Inilah kelebihan Jakarta yang dapat menerima semua pasangan kandidat gubernur dari berbagai latar belakang.  Mencermati pasangan Alex Noerdin, Hidayat Nur Wahid, Faisal Basri, Hendarman Soepandji, Joko Widodo dan calon incumbent Fauzi Bowo saya pikir ini menunjukkan kesebangsaan yang memperoleh wadahnya. Kini, siapakah yang paling memiliki kepercayaan rakyat untuk menyelesaikan problem Jakarta yang kian ruwet. Kedua, jika kita mencoba membedah pasangan kandidat gubernur berdasarkan politik etnik, maka Alex Noerdin-Nono Sampono mewakili Sumatera-Jawa, Joko Widodo-Basuki Tjahja Purnama merepresentasikan Jawa-China Keturunan, Fauzi Bowo-Nachrowi Ramli menjadi duta bagi Betawi-Jawa, Hidayat Nur Wahid-Didik J Rachbini mewakili Jawa-Sumatera, Faisal Basri-Biem Benjamin menjadi ikon Jawa-Betawi, sedangkan Hendardji Soepandji-Riza Patria menyisakan Jawa-Sumatera.  Dengan jumlah penduduk Jakarta yang mencapai 9,7 juta jiwa, komposisi tertinggi etnik Jawa manjadi cukup strategis untuk diperebutkan oleh semua kandidat. Penduduk asli Betawi sendiri kini bukanlah populasi besar kecuali menjadi etnik ekslusif lewat organisasi Forum Betawi Rembug.  Selama ini, etnik Betawi cenderung menyokong penuh putra asli seperti Fauzi Bowo.  Fakta tersebut bisa dilihat dalam kasus kemenangan Fauzi lima tahun lalu ketika berhadapan dengan pasangan Adang Dorodjatun dalam jumlah yang tak berselisih lebar.  Jika dicermati, semua pasangan mayoritas memiliki kandidat yang berasal dari etnik Jawa.  Sekalipun demikian, komposisi demikian dapat menguntungkan calon incumbent disebabkan polarisasi etnik Jawa kesemua pasangan kandidat yang pada akhirnya menyisakan dukungan etnik Betawi dan pemilih konservatif. Bayangan berikutnya adalah meningkatnya dukungan pada pasangan Jokowi yang memperoleh suara dari kelompok etnik China keturunan di sepanjang Mangga Besar, Mangga Dua, Glodok, Tanah Abang hingga real estate seputaran Jakarta.  Ketiga, dari sisi idiologi, komposisi pasangan dapat dipetakan dalam dua idiologi besar yaitu kelompok nasionalis dan kelompok agamis.  Meskipun demikian, pembedaan tersebut dalam faktanya terkesan sulit dilakukan disebabkan semua kandidat mengklaim sebagai pasangan nasionalis-agamis. Di tingkat basis hal ini akan mendorong polarisasi yang lebih senjang, sebab pemilih menganggap semua pasangan nasionalis sekaligus religius.  Hilangnya batas idiologi tersebut menjadikan pemilih lebih bebas menentukan siapa yang paling dipercaya, kecuali pemilih konservatif-radikal yang relatif sedikit.  Terlepas dari itu, jika tim sukses pasangan Jokowi mau bekerja keras, maka Ahok bisa menjadi kartu utama untuk menarik basis dari sisi idiologi. Paling tidak perolehan suara tersebut dapat  mengimbangi populasi Muslim terbesar di Jakarta yang tentu saja terpolarisasi keseluruh pasangan kandidat Gubernur DKI Jakarta. Keempat, dilihat dari aspek profesionalitas sebagai garansi terhadap kemampuan menyelesaikan problem pokok Jakarta yaitu banjir dan kemacetan, komposisi pasangan kandidat menunjukkan paket Politisi-Militer, Politisi-Pengusaha, Politisi-Militer, Politisi-Akademisi, Akademisi-Civil Society, Birokrat-Civil Society.  Jika dicermati, kandidat nomor satu dominan berasal dari politisi, akademisi dan mantan birokrat, sedangkan wakil berasal dari jajaran militer, pengusaha, akademisi dan civil society.  Komposisi tersebut sekaligus menyadarkan kita bahwa problem DKI Jakarta kemungkinan besar hanya akan diselesaikan secara politik dikemudian hari, kecuali ada diantara kandidat yang benar-benar menyiapkan sekenario besar dengan komitmen tinggi. Kelima, apabila dihubungkan dengan stabilitas pemerintahan, pasangan yang mesti diwaspadai adalah kandidat yang berasal dari lapis pengusaha dan akademisi, sebab realitas pasca pemilukada mereka yang berpasangan dengan sesama politisi, pengusaha dan akademisi rawan pecah kongsi pada tahun kedua dan seterusnya.  Tentu saja prediksi tersebut tak menutup kasus yang terjadi antara Fauzi dengan wakilnya yang berasal dari kalangan militer.  Kedepan, hubungan antara kepala daerah dan wakil kepala daerah haruslah diperjelas dalam hal pembagian kewenangan sehingga tak mesti “pisah ranjang” sebagaimana kita saksikan dimana-mana. Menurut catatan Kemendagri (2012), 94% hubungan kepala daerah dan wakil sejauh ini berjalan ibarat Tom and Jerry.  Sisanya 6% hidup semusim laksana Romie and Julie.

Minggu, 22 April 2012

Relevansi Basis Rekruitmen Pamong Praja Terhadap Kepemimpinan Pemerintahan Indonesia



oleh. Dr. Muhadam Labolo§


Pendahuluan

          Tinjauan tentang konsepsi pamong praja seringkali diuraikan secara normatif berdasarkan kajian historikal. Gambaran ini cukup jelas dipahami, namun kajian demikian seakan menemui jalan buntu (deadlock) karena tak mampu menguak substansi dan relevansinya dari masa lalu hingga saat ini.  Makalah Nurdin (2010) yang berpijak dari sumber Ndraha (2007), Wasistiono (2009), Giroth (2007) dan dokumen pengembangan IPDN (2008) merupakan jawaban normatif terhadap pertanyaan makalah Quo Vadis Pamong Praja. Ini adalah respon terhadap keprihatinan atas berbagai gugatan akademik dari sebagian besar dosen yang nota bene berasal dari pendidikan non Pamong Praja.  Suatu indikasi positif yang merefleksikan tanggungjawab kolegial akademik sehingga mendorong mendiskusikannya secara lebih tajam.  Dalam kesempatan ini saya akan mengambil bagian dengan menganalisis basis rekruitman Pamong Praja dan mencoba menarik relevansinya dalam realitas kebutuhan dan fungsi kepemimpinan pemerintahan dewasa ini.  Dengan demikian kita dapat menelusuri salah satu persoalan utama selama ini yaitu dimanakah relevansi Pamong Praja dalam konteks kebutuhan kepemimpinan pemerintahan dimasa lalu, hari ini dan akan datang. Sumbangan pikiran ini lebih berperspektif politik pemerintahan dibanding kajian normatif. Dengan menggunakan sedikit sentuhan teori elit, legitimasi dan kekuasaan, konsepsi Pamong Praja dimaknai secara substansial kemudian dihubungkan dengan basis rekruitmen masa lalu untuk mengkonstruksi kepemimpinan pemerintahan sesuai kebutuhan dimasa mendatang. Beberapa data sekunder yang sifatnya terbatas namun berhubungan dalam proses rekruitmen menjadi bahan perbandingan yang patut dilengkapi dalam kajian ini. Tentu saja pijakan kita adalah aspek historikal pada era pra-kemerdekaan, pasca kemerdekaan hingga periode 20 tahun terakhir. Catatan historis lain yang menjadi pijakan Pamong Praja adalah buku kecil Bayu Suryaninggrat (1973), Makalah Ateng Syafruddin (2007) dan Makalah Aziz Haily (2008).  

Konsep Pamong Praja Dalam Birokrasi Jawa

Dalam serat Wulangreh[1], term Pamong Praja dapat ditelusuri menurut sastra Jawa. Wulangreh merupakan kitab yang di desain bagi para calon pemimpin atau penguasa. Wulang berarti pelajaran, Reh mengandung makna penguasa atau pemimpin.  Karya ini dijadikan kurikulum rujukan untuk mengendalikan hawa nafsu para penguasa seperti pemahaman halal-haram, hidup sederhana, tidak sombong, loyal pada negara, tidak berwatak pedagang, rendah hati dan adil. Tujuannya agar tidak kehilangan arah dalam menjalankan roda pemerintahan[2]. Dalam birokrasi Jawa kita mengenal istilah Pangreh Praja dan Pamong Praja.  Makna Pangreh (Pang[3] dan Reh) menunjukkan pada kekuataan penguasa atau pemimpin. Praja sendiri memiliki arti rakyat kebanyakan, publik, masyarakat atau mereka yang dilayani.  Dalam konteks normatif, istilah Praja identik dengan pegawai pemerintahan, pegawai negeri sipil (civil servant)[4]. Istilah ini jelas berbeda dengan kata Raja yang menunjukkan arti sebaliknya, sebagaimana kecurigaan masyarakat terhadap istilah Praja yang seakan di didik menjadi Raja di IPDN Jatinangor.  Jadi, kalau diartikan bebas, Pangreh Praja lebih merujuk pada pejabat politik yang memiliki derajat kekuasaan tertentu.  Berbeda dengan istilah Pamong yang merujuk pada kata among, ngemong atau momong. Istilah ini menurut Nurdin (2010)[5] merupakan kata yang bersifat multidimensional, seperti kata mengemong anak atau mengasuh anak kecil.  Dalam perspektif pragmatis, Tursandi (2010) menambahkan, istilah Pamong paling tidak menekankan pada seorang pelayan publik agar mampu me-ngemong (melayani), ngomong (berkomunikasi) dan siap di-omong (dinilai). Dalam kaitan itu maka Pamong Praja diartikan sebagai pegawai negeri yang mengurus pemerintahan negara. Maknanya, birokrasi Jawa di bentuk untuk melayani rakyat sebagaimana mengasuh anak, penuh perlindungan dan kasih sayang selama kapanpun. Jika demikian maka dari aspek substansi, birokrasi Jawa dapat dibagi dalam dua level yaitu, kelompok Pangreh Praja yang menitikberatkan pada pola kekuasaan atau kepemimpinan (cenderung bersifat dilayani), dan kelompok Pamong Praja yang menitikberatkan pada pola pelayanan kepada masyarakat (cenderung melayani).  Apakah Pangreh Praja adalah kelompok suprastruktur politik yang berada dilingkar kekuasaan (elit yang berkuasa), dan Pamong Praja adalah kelompok administrator semata yang berada dibawah dan melayani penguasa dan masyarakat umum? Untuk melihat apakah kedua istilah tersebut berdiri sendiri ataukah mengalami transisi sesuai konteksnya kiranya membutuhkan pengamatan terhadap basis rekruitmen dari masa kemasa.

Peran Legitimasi, Kekuasaan dan Elit Pamong Praja Dalam Organisasi Pemerintah
          Alasan pembahasan konsep ini karena legitimasi sebagai konsep yang tak terpisahkan dari kekuasaan, serta praktis berkaitan dengan tingkat akseptabilitas Pamong Praja di tengah masyarakat.  Oleh karena Pamong Praja memiliki posisi strategis di tengah masyarakat, maka penting untuk mengemukakan konsep legitimasi. Legitimasi menyangkut keyakinan moral yang menguatkan hak untuk memanfaatkan berbagai sumber daya. Secara umum legitimasi menunjuk pada penerimaan (akseptablitas) atau pengakuan pihak yang dipimpin. Kemerosotan legitimasi pemimpin pada akhirnya berkaitan dengan penolakan publik atas kepemimpinannya[6]. Legitimasi merupakan sistem nilai yang dipercaya sehingga mengukuhkan tingkat penerimaan seseorang dalam masyarakat.  Suseno (1999)[7] membaginya dalam bentuk legitimasi religius, eliter dan demokratis.  Kepemimpinan seseorang dapat saja diterima apalagi secara religi dapat menopang keyakinan spiritual orang banyak.  Legitimasi eliter merujuk pada seberapa besar tingkat penerimaan masyarakat terhadap aspek prakmatis yang dijanjikan. Sedangkan legitimasi demokratis berhubungan dengan proses dan hasil yang dicapai dalam mekanisme prosedural.  
Selanjutnya, tanpa membahas birokrasi lebih dalam sebagai organisasi pemerintah paling konkrit (apalagi membahas idealisme Maximilliam Weber), elaborasi berikutnya menitikberatkan pada persoalan konsep kekuasaan dalam organisasi pemerintah serta kontribusinya bagi kepemimpinan pemerintahan. Oleh karena organisasi pemerintah adalah bentuk dari pelembagaan kekuasaan, maka penting membahas kekuasaan hingga ke level yang lebih formal yaitu kewenangan (authority). Menurut Friedman (1973), Lukes (1978) dan Raz (1989)[8] terdapat enam alasan yang mendorong perlunya kekuasaan dikontruksikan. Diantara alasan tersebut, terdapat pembedaan antara kekuasaan de fakto dan kekuasaan de jure (Peters,1967;Wich,1967). Kekuasaan de fakto terjadi manakala masyarakat mematuhi pemimpinnya dalam bentuk yang sesuai, sedangkan kekuasaan de jure ada tatkala pemimpin memiliki hak atas kepatuhan masyarakat dalam wilayah yang diatur melalui aturan kelembagaan[9].  Banyak ahli yang mengacu pada kekuasaan sebagai penerapan kekuasaan yang dilegitimasi.  Ini dapat berarti bahwa paksaan diterapkan kepada seseorang dengan kekuasaan de jure sekalipun orang yang dipaksa tidak merespon kekuasaan tersebut. Namun demikian, dapat saja perintah-perintah para pemimpin menghasilkan kepatuhan secara non-coersif.  Secara sederhana kekuasaan adalah konsep yang memiliki makna ganda, yaitu pengaruh dan kepatuhan. Agar pengaruh dapat dijalankan, maka kekuasaan mesti dilakukan dalam batas-batas normatif yang disepakati semua pihak (Friedman:1973).  Kepatuhan seseorang kepada pemimpinnya memiliki dua bentuk, yaitu kepatuhan tanpa pertanyaan (kharismatik-Weber), dan kepatuhan dengan kritis.  Dalam kaitan itu pemimpin setidaknya memiliki otoritas yang cukup, yaitu seperangkat kekuasaan yang terinstitusionalisasikan secara sah. Authority menunjuk pada kewenangan yang terlembagakan, memiliki batas dan ukuran-ukuran tertentu. Kewenangan pada hakekatnya merupakan kekuasaan.  Keduanya dibedakan dalam hal keabsahan.  Kewenangan merupakan kekuasaan yang memiliki keabsahan (formal power), sedangkan kekuasaan tidak selalu demikian.  Masih menurut Freidman, pembedaan dilakukan antara menjadi otoritas (being an authority) dan memegang otoritas (being in authority).  Menjadi otoritas berkaitan dengan masalah keyakinan, dimana kepatuhan terbentuk oleh klaim pengetahuan, kesadaran dan keahlian khusus.  Seseorang dipatuhi kemungkinan ia dipercaya memiliki pengetahuan yang luas, kesadaran yang tinggi atau memiliki keahlian yang luar biasa.  Kondisi ini menegaskan kekuasaan de fakto di tengah-tengah masyarakat.  Sedangkan memegang otoritas adalah masalah tempat seseorang dalam tatanan normatif dimana seseorang diakui memiliki posisi kekuasaan secara de jure. Para pemimpin traditional dan kharismatik menjadi otoritas melalui keyakinan dan nilai, sedangkan para pemimpin dalam sistem-sistem legal rasional memegang otoritas dalam wilayah tindakan tertentu saja.  Para pemimpin traditional biasanya berasal dari keturunan raja dan bangsawan yang memiliki otoritas de fakto. Mereka memiliki otoritas yang relatif luas dengan batasan otoritas penguasa yang lebih tinggi. Sedangkan para pegawai pemerintah (civil servant) memiliki otoritas de jure sesuai batasan normatif yang ditetapkan secara rasional-legalistik.  Rekruitmen basis kepemimpinan dengan memanfaatkan otoritas de fakto dalam masyarakat bangsawan akan semakin mengukuhkan efektifitas pemerintahan.  Sebab dengan demikian, maka kepemimpinan pemerintahan baik di level puncak maupun menengah akan memiliki otoritas de jure, sekaligus de fakto.  Dalam kasus di Papua, seorang Camat yang telah lama bertugas dan menunjukkan predikat baik dimana secara de jure memperoleh otoritas dari pemerintah daerah, kadang sulit dimutasi bukan karena faktor lain, tetapi lebih disebabkan oleh tingkat akseptabilitas masyarakat yang tinggi secara de fakto.  Camat telah dianggap sebagai bagian dari komunitas mereka, bahkan dikukuhkan sebagai pemimpin mereka, sehingga memindahkan Camat sama saja dengan menggugurkan kepercayaan mereka terhadap pemerintah, atau bahkan melukai perasaan mereka.
Persoalannya, apakah Pamong Praja dengan posisinya dalam struktur kekuasaan adalah kelompok elit dalam organisasi pemerintahan? Berpijak pada Pareto dan Mosca[10], terdapat elit yang memerintah (governing elite) yang terdiri dari individu-individu yang secara langsung atau tak langsung memainkan peran besar dalam pemerintahan selain elite yang tak memerintah (non governing elit). Mosca melengkapi konsep ini dengan menegaskan bahwa dalam masyarakat selalu terdapat kelas yang berkuasa dengan jumlah sedikit terhadap kelas yang dikuasai dengan jumlah yang banyak.
Dalam konteks Indonesia, Kartodihardjo (1981) menjelaskan bahwa terdapat dua jenis elite, yaitu elit modern dan elite traditional[11]. Elite traditional dipengaruhi oleh tata struktur traditional, cenderung mempertahankan status quo dan memandang setiap perubahan sebagai ancaman. Sedangkan elite modern cenderung melancarkan perubahan. Penjelasan tersebut tampaknya akan menarik jika dikaitkan dengan uraian Van Niel (1984)[12] dan Sutherland (1983)[13] yang menggambarkan terbentuknya elit modern Hindia-Belanda dari politik birokrasi kolonial. Sutherland melihat tingginya pengaruh politik birokrasi kolonial Belanda terhadap elit birokrasi modern pada era postkolonial. Menurutnya, Hindia Belanda adalah negara modern pertama yang mewariskan tidak sedikit tradisi kelembagaan Indonesia pasca kemerdekaan. Birokrasi Indonesia adalah potret dari pengaruh sistem pemerintahan Belanda yang mengedepankan pendekatan sistem pemerintahan tidak langsung (indirect rule), dengan tetap mempertahankan simbol-simbol penguasa traditional. Hal ini tampak dengan cara memanfaatkan para pejabat pribumi dalam jabatan-jabatan birokrasi pemerintahan, karena dipandang lebih murah dibanding mendatangkan pejabat asli Belanda.  Atas dasar itu, Emmerson (1976)[14] menyimpulkan bahwa secara institusional kerajaan (keraton) dan birokrasi pribumi amat berpengaruh, selain pengalaman berpolitik di era volksraad serta kemunculan kaum terpelajar di wilayah politik-kritis.

Analisis Basis Rekruitmen Pangreh Praja Pra Kemerdekaan
Rekruitmen pegawai pemerintah pribumi oleh penguasa Belanda sebelum kemerdekaan dan awal kemerdekaan di dorong oleh perkembangan revolusi industri, perkembangan demokrasi, kemenangan sekutu dalam perang dunia, besarnya kerugian perang Belanda dan yang paling pokok adalah lahirnya politik etis. Disadari Belanda bahwa terbatasnya birokrasi kolonial membutuhkan perpanjang tangan guna melanggengkan kekuasaan serta mengembalikan sedikit banyak kebaikan terhadap daerah jajahan yang selama ini menjadi basis harta rampasan perang.  Dengan pertimbangan itu maka rekruitmen pegawai pemerintah yang berasal dari kelompok pribumi dilakukan pada kelompok middle class (bangsawan) dengan pertimbangan; pertama, memiliki nilai lebih dari aspek charismatic[15].  Suatu aspek penting dalam konsep kekuasaan yang memungkinkan para pegawai pemerintah mampu mempengaruhi masyarakat Jawa dalam melaksanakan pesan-pesan pemerintah kolonial secara efektif.  Berdasarkan kultur masyarakat Jawa, kepemimpinan dan masyarakatnya adalah dua sisi yang sangat berhubungan erat. Sisi pemerintah menganut nilai feodalisme,yaitu suatu sistem kekuasaan yang sangat kuat tersentralisasi, dimana kekuasaan adalah aset yang tak boleh berkurang, penuh klenik, tak sopan dibantah, totaliter, wakil Tuhan, sabda pandito dan cenderung mewakili kepentingan penguasa.  Sedangkan sisi masyarakatnya cenderung menganut nilai patron klien, dimana semua ucapan pemimpin merupakan refleksi seutuhnya kemauan masyarakat, suka atau tidak.  Kondisi ini seringkali mendorong para pemimpinnya memanipulasi kepentingan rakyat bagi kepentingan diri dan kelompoknya.  Dalam perspektif ini, maka basis rekruitmen pegawai pemerintah diharapkan terbentuk dari kelompok middle class (bangsawan Jawa) yang sejak awal telah memiliki kepemimpinan secara de fakto[16].  Kedua, rekruitmen pegawai pemerintah Belanda yang berasal dari pribumi dimaksudkan untuk membentuk sosok pemerintah yang tangguh dan paham dengan masalah hukum.  Keinginan ini mendorong Pemerintah Belanda cenderung menyiapkan kurikulum yang bersifat ”law centris”.  Para pegawai pemerintah dibekali dengan pelajaran hukum positif dengan sedikit pelajaran antropologie.  Dampaknya, Pemerintah Belanda memperoleh keuntungan besar dimana aktivitas pemerintahan berjalan diatas kekuatan kerja dua sistem nilai yaitu feodalisme dan patron klien yang lebih efektif dan efisien.
Menyadari hal tersebut, Pemerintah Belanda kemudian mengembangkan pendidikan Pangreh Praja yang lebih modern[17]. Korps Ambtenar Belanda lebih lanjut mendorong terbentuknya pendidikan dimaksud dengan tekanan perlunya pendidikan tersebut ”diperluas dan diperdalam[18]. Dengan demikian maka terbentuklah sekolah pendidikan yang mendidik Pangreh Praja lewat lembaga pendidikan tertinggi yaitu Bestuurs Academie. Sekolah ini terkenal dengan nama OSVIA (Opleidings School Voor Inheemsche Amstenaren).  Sekali lagi, kekuatan pendidikan ini karena basis rekruitmen Pangreh Praja berasal dari kelompok elit, sehingga efektifivitas kepemimpinannya dilapangan tak diragukan. Gambaran tersebut menyimpulkan bahwa basis rekruitmen pamong praja adalah semata-mata untuk memperkuat kepentingan kolonial Pemerintah Belanda. Sekalipun demikian, secara sengaja kepemimpinan lokal (de fakto) menguat kembali, bahkan diatas tumpukan otoritas de jure (formal-legalistik). 

Analisis Basis Rekruitmen Pamong Praja Era Kemerdekaan
          Basis rekruitmen pegawai pemerintah dalam konteks pendidikan yang sama dimasa kemerdekaan perlahan mengalami pergeseran. Misi pendidikan mengalami masalah sepeninggal Pemerintah Belanda. Mengharapkan basis rekruitmen Pangreh Praja dari kelompok elit tentu saja berhadapan dengan dua kendala pokok, yaitu; pertama, terbatasnya sumber daya kepemimpinan dari kelompok bangsawan. Kedua, tingginya masalah yang dihadapi pasca kemerdekaan, khususnya masalah-masalah sosial sehingga membutuhkan kepemimpinan secara kuantitatif yang dapat menjawab masalah di tingkat bawah. Ketiga, timbulnya kesadaran disebagian besar elit bahwa kepemimpinan perlu dipersiapkan untuk mengisi kekosongan yang ada melalui rekruitmen khusus tanpa melihat status sosial dalam masyarakat.  Pemberian kesempatan kepada anak muda yang berprestasi kedalam pendidikan pemerintahan akan lebih memperkuat pencapaian tujuan awal pemerintah.[19]. Ketiga alasan tersebut setidaknya mendorong pemerintah kemudian membentuk lembaga pendidikan dalam lingkungan Kementrian Dalam Negeri seperti Middelbare Bestuurschool (MBS) pada tahun 1948, Sekolah Menengah Tinggi (SMT) Pangreh Praja, SMA Pamong Praja yang kemudian berganti nama menjadi Sekolah Menengah Pegawai Pemerintahan/Administrasi Atas (SMPAA) di Jakarta dan Makassar.  Sekalipun demikian, tampak bahwa nomenklatur lembaga pendidikan seakan tetap mempertahankan nilai-nilai feodalisme di tengah keinginan pemerintah merekrut pegawai pemerintah baru. Dalam catatan peserta didik dan alumni yang dimuat pada beberapa dokumen yang masih tersisa, tampak bahwa kebanyakan para peserta didik berasal dari kelompok elit bangsawan Jawa, Bali, Sulawesi, Kalimantan dan Sumatera[20].  Bahkan basis rekruitmen pegawai pemerintah beberapa diantaranya berasal dari militer aktif ketika meningkat menjadi Institut Ilmu Pemerintahan.  Peningkatan kelompok bangsawan dalam rekruitmen pendidikan pamong praja dalam tahun 1956-1966 hingga angkatan terakhir di APDN daerah (1990) juga mengalami penguatan dari aspek lokal khususnya wilayah tertentu seperti Sulawesi Selatan dan Bali.  Bahkan untuk beberapa kasus di wilayah yang masih kental kultur lokalitasnya, distribusi alumni dilapangan lebih efektif jika memiliki gelar kebangsawanan[21]. Kecenderungan demikian sulit dihindari, sebab selain masih menyisakan misi Pemerintah Belanda, juga kelompok bangsawan memiliki akses yang lebih mudah dibanding masyarakat biasa dalam pola rekruitmen pegawai pemerintah. Kondisi ini memungkinkan rekruitmen berlangsung secara internal dan tertutup, sehingga basis rekruitmen terjaga dan berlangsung dikalangan elit saja.  Walaupun demikian, secara umum basis rekruitmen dari kelompok masyarakat lebih terwakili dengan semakin luasnya kepercayaan pemerintah terhadap masalah yang dihadapi.  Sebagai perbandingan dapat dilihat pada tabel berikut;

Tabel 1. Perbandingan Persentase Basis Rekruitmen Elit dan Masyarakat
di APDN Malang (1956-1966)
Asal Daerah
Elit/Aristokrat
Masyarakat Biasa
Jumlah
Jawa (Timur, Tengah, Barat, Djakarta)
15 %
85 %
130
Sumatera (Utara,Barat,Selatan, Atjeh, Riau,Djambi,Lampung)
10 %
90 %
114
Kalimantan (Barat,Tengah,Timur,Selatan)
10%
90%
57
Sulawesi (Utara,Tengah,Tenggara,Selatan)
25%
75%
63
Bali
80%
20%
14
Nusa Tenggara (Barat, Timur)
20%
80%
20
Maluku
10%
90%
26
Irian barat
5%
95%
16
Sumber: di olah dari dokumentasi Sasana Karya, 1956-1966, APDN Malang. Klasifikasi ini di luar unsur militer dan perguruan tinggi dengan jumlah terbatas yang menjadi tugas belajar selama periode tersebut. Identifikasi kelompok  elit didasarkan pada nama dan marga besar dari keseluruhan alumni tersebut.


Analisis Basis Rekruitmen Pamong Praja Periode 1990-2009
          Untuk memudahkan pengamatan terhadap perkembangan basis rekruitmen pendidikan pamong praja maka pilihan periode 1990-2009 dijadikan tolok ukur sehubungan penyatuan seluruh Akademi Pemerintahan Dalam Negeri (APDN) daerah menjadi APDN Nasional pada tahun 1990.  Pada tahun 1992 status APDN berubah menjadi Sekolah Tinggi Pemerintahan Dalam Negeri (STPDN) hingga tahun 2004.  Penggabungan IIP dan STPDN pada tahun 2004 menjadi Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN) dengan pola regionalisasi setidaknya menunjukkan kembalinya pola-pola rekruitmen dengan basis lokal.  Pada periode 1990 sd 2004, basis rekruitmen pamong praja berasal dari masyarakat biasa (lulusan SMU) yang diintegrasikan di Jatinangor.  Sekalipun pemerintah lebih membuka kesempatan pada masyarakat umum melalui seleksi ketat di daerah hingga pusat, namun faktanya rekruitmen relatif mewakili kelompok elite dibanding masyarakat umum melalui standar yang ditetapkan. Sebelumnya dapat dilihat jumlah peserta didik di IPDN dari angkatan 1 sd 14.  Data selanjutnya belum dapat dilengkapi kecuali dua angkatan terakhir di IPDN Makassar.




Table 2.  Jumlah Rekruitmen Praja Angkatan 1 sd 14

No
Angkatan
Jumlah
1.
01
487
2.
02
490
3.
03
933
4.
04
807
5.
05
905
6.
06
611
7.
07
632
8.
08
624
9.
09
612
10.
10
621
11.
11
982
12.
12
793
13.
13
1.154
14.
14
995
15.
15
-
16.
16
-
17.
17
-
18.
18
-
19.
19
97
20.
20
99
Sumber: diolah dari dokumentasi Buku Kenangan Praja dan Laporan Pendidikan Tahun 2005-2006, serta Dokumen Praja IPDN Makassar 2010.

Dari hasil identifikasi kelompok elit praja yang didasarkan pada pekerjaan/profesi orang tua dalam birokrasi (PNS/TNI/POLRI), nama/gelar (Andi,Lalu,Raden,La Ode, I Gede/Gusti) dan marga besar, diperoleh  rata-rata jumlah praja yang berasal dari kelompok dimaksud mencapai 70 %.
Identifikasi sederhana tersebut menunjukkan bahwa sekalipun pemerintah sebenarnya lebih menitikberatkan pembentukan kepemimpinan pamong praja secara de jure melalui pembentukan karakter, namun faktanya basis rekruitmen cenderung berasal dari kelompok elit birokrasi yang secara turun temurun sudah ada.  Untuk memperkuat basis rekrutmen tersebut maka pemerintah melalui sistem pengajaran, pelatihan dan pengasuhan, kader Pamong Praja dibentuk agar mampu melayani masyarakat secara optimal, tangguh menghadapi setiap tantangan, berani, jujur serta berkepribadian yang kuat sebagaimana nilai-nilai dalam simbol kepemimpinan universal Jawa, yaitu Astabhrata. 
          Oleh karena basis rekruitmen Pamong Praja berasal dari masyarakat yang secara de fakto memiliki akar yang kuat dalam soal kepemimpinan birokrasi, maka misi pemerintah idealnya adalah mengembangkan karakter kepemimpinan pamong praja yang tidak saja dapat diterima dan memiliki kekuasaan secara de jure, tetapi juga secara de fakto di tengah-tengah masyarakat.  Sebab, pengembangan karakter pendidikan yang semata bersifat de jure (law centris) hanya akan membentuk pamong negara[22]. 


Peran Pendidikan Pamong Praja dan Penguatan Basis Rekruitmen Bagi Masa Depan Kepemimpinan Pemerintahan

          Strategi pengembangan karakter kepemimpinan melalui basis rekruitmen pamong praja hari ini haruslah di evaluasi kembali.  Pengembangan karakter kepemimpinan melalui aspek intelektualitas, emosional dan spiritual menjadi strategi yang tak terhindarkan.  Mendidik pamong praja melalui penanaman kekuasaan yang bersifat de jure semata (law centris) tak menjawab dinamika perkembangan politik pemerintahan dewasa ini. Faktanya, kaderisasi elit dalam masyarakat melalui instrument partai politik maupun lembaga kemasyarakatan lainnya tampaknya mengalami kemacetan/kebuntuan (stagnan), bahkan berjalan tanpa proses yang memadai. Tingkat legitimasi terhadap kepemimpinan politik pemerintahan mengalami degradasi baik dari aspek legitimasi religi, elit maupun demokrasi[23]. Hal ini ditandai oleh susutnya kader partai dengan cara merekrut artis dan birokrat dalam sejumlah kasus pemilihan anggota legislatif dan kepala daerah. Akibatnya, banyak lulusan APDN, IIP, STPDN dan IPDN yang sekalipun muda namun di nilai masyarakat mampu mengemban misi pemerintahan sebagai Kepala Daerah.  Ini menunjukkan bahwa akseptabilitas moral masyarakat (legitimasi) terhadap alumni mengalami perluasan tidak saja dalam konteks penegasan kekuasaan secara de jure, tetapi juga de fakto.  Asumsi ini di dukung oleh banyaknya pendaftaran kandidat Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dalam 5 tahun terakhir yang berasal dari kalangan alumni pendidikan Pamong Praja.  Tabel dibawah ini menunjukkan kontribusi kader Pamong Praja aktif dan non aktif dalam jabatan publik pada 5 tahun terakhir ;

Tabel 3. Kontribusi Pamong Praja Aktif dan Non Aktif Dalam
Jabatan Politik 2005-2010

Provinsi
Kepala
Daerah
Wakil
Kepala Daerah
Anggota
DPRD
Jumlah
DKI Jakarta
-
-
-
-
Jawa Barat
3
1
-
4
Jawa Timur
-
-
-
-
Jawa Tengah
-
-
-
-
Sulawesi Selatan
3
2
5
10
Sulawesi Barat
1
1
3
5
Sulawesi Tengah
1
-
2
3
Sulawesi Tenggara
1
-
2
3
Sulawesi Utara
-
-
2
2
Gorontalo
-
-
3
3
Kalimantan Barat
1
4
4
9
Kalimantan Timur
1
1
2
4
Kalimantan Tengah
1
1
1
3
Kalimantan Selatan
-
1
2
3
Sumatera Barat
2
1
5
8
Sumatera Utara
3
1
-
4
Sumatera Selatan
1
-
-
1
Papua
2
-
-
-
Papua Barat
1
-
-
1
Bangka Belitung
-
-
2
2
Riau
2
2
5
9
Kepulauan Riau
2
1
3
6
Jambi
-
1
3
4
Lampung
-
-
11
11
Bali
-
-
3
3
Nusa Tenggara Barat
1
-
3
4
Nusa Tenggara Timur
-
1
5
6
Maluku
1
2
-
3
Maluku Utara
1
1
-
2
Bengkulu
-
-
-
-
Nanggroeh Aceh D
2
-
-
2
Jogjakarta
-
-
-
-
Sumber: Di olah terbatas dari wawancara alumni di daerah, 2010

Tampaknya, penajaman nilai-nilai kepemimpinan politik pemerintahan melalui aspek Jarlatsuh penting untuk didalami kembali dengan mengembangkan nilai-nilai kepemimpinan politik lokal yang ditumbuhkembangkan secara proporsional.  Hal ini untuk menjawab dan mengurangi kebuntuan dari pola sirkulasi kekuasaan pada kelompok elit dengan instrument yang dimiliki.  Sepanjang elit dalam masyarakat (termasuk partai politik) mampu menciptakan sirkulasi secara sehat dan memadai, maka pendidikan pamong praja tentu saja lebih relevan jika ditempatkan secara proporsionalitas sebagai manajer yang tangguh dalam birokrasi modern. Sebaliknya, jika partai politik gagal membangun pola sirkulasi sesuai mekanisme dalam praktek demokrasi prosedural, maka suka atau tidak, basis pendidikan pamong praja secara alamiah berpeluang mengambil bagian berdasarkan mekanisme dan konsensus yang disepakati. Saya pikir ini lazim terjadi dimanapun negara yang mengalami sirkulasi pemerintahan transisi.  Tentu akan jauh lebih mudah jika revisi UU No.32 Tahun 2004 mampu melapangkan sekaligus menemukan jalan keluar  (way out) dengan cara mengimbangi kandidat kepala daerah yang berasal dari partai politik dengan wakil kepala daerah yang bersumber dari kelompok birokrasi yang tentu saja memiliki standar pengalaman dan basis keilmuan pemerintahan (baca pamong praja).
Pada dasarnya semua itu bergantung pada tujuan pemerintah dalam kaitan dengan pembentukan kepemimpinan pemerintahan. Pertanyaan mendasar adalah basis dan otoritas apa yang kita butuhkan ke depan dalam konteks pendidikan Pamong Praja dengan berpijak pada realitas sistem politik dan pemerintahan yang berlangsung saat ini? Belajar dari basis rekruitmen masa lalu serta kebutuhan otoritas tampaknya perlu dipikirkan kebutuhan kepemimpinan pemerintahan dalam road map 10 sd 20 tahun ke depan sehingga basis rektruitmen dapat disesuaikan. Secara sederhana dapat dilihat pada tabel berikut;

Tabel 4. Hubungan antara Basis Rekruitmen dan Kekuasaan
 


Elit/
Aristokrat
Masyarakat
Umum
Bentuk
Kekuasaan

Pra Kemerdekaan
X
-
De fakto>De jure
Pasca Kemerdekaan
X
x
De fakto> De jure
Periode 1990-2010
X
x
De jure > De fakto
Periode 2010-2020
?
?
?
         
Seiring dengan pergeseran sistem pemerintahan otoriter menuju demokrasi, makna Pangreh Praja (Pamong Negara) secara perlahan mengalami koreksi total sehingga melahirkan konsep Pamong Praja. Suatu konsep yang mengandung misi melayani masyarakat secara optimal dimana saja dan kapan saja sebagai suatu tanggungjawab de jure sekaligus de fakto.  Dewasa ini, seperti disinyalir oleh Tursandi (2010), konsep pamong praja bahkan menjadi lebih terbuka dengan perubahan sistem pemerintahan, dimana istilah urusan pemerintahan umum dan urusan umum pemerintahan semakin sulit dibedakan dalam kenyataan dilapangan. Bahkan menurutnya, individu yang melakonkan jabatan pamong praja boleh berasal darimana saja, tanpa melihat latar belakang pengalaman dan pendidikannya.  Tinggal bagaimana membentuk mereka agar memahami makna pelayanan masyarakat serta dibekali lewat pelatihan jangka pendek (short courses) dan jangka panjang.  Kalau para kepala daerah yang baru terpilih saja dapat dilatih selama 21 hari di Badan Diklat guna meletakkan dasar-dasar kepemimpinan pamongpraja, mengapa untuk para Camat yang nota bene saat ini banyak berasal dari berbagai pengalaman dan basis keilmuan berbeda sulit dikendalikan pemerintah untuk taat pada PP No.19 Tahun 2007 berkaitan dengan sertifikasi camat? Faktanya, untuk rekrutmen Camat saja lebih didasarkan atas Daftar Urutan Kedekatan, jauh dari tata merit sistem yang kita harapkan.
Terlepas dari persoalan tersebut, tampaknya, pemahaman terhadap Pamong Praja yang mensyaratkan kualifikasi kepemimpinan dan kemampuan managerial seperti dikemukakan Ndraha dalam Ismail (2010:8) cukup relevan dalam pemaknaan kekuasaan de fakto dan de jure.  Kekuasaan de fakto (kharismatik, politis) dapat dikembangkan melalui pengembangan karakter kepemimpinan, sedangkan kekuasaan de jure (legal-rasional,authority) dapat di desain melalui pengembangan karakter managerial.  Lalu mengapa Pamong Praja harus berada di garis lini/kewilayahan dengan pendidikan khusus? Oleh karena kita percaya bahwa penumbuhan karakter kepemimpinan (leadership) seyogyanya berhadapan dengan basis masyarakat terkecil hingga yang paling luas guna mendorong tumbuhnya kekuasaan de fakto di atas kekuasaan de jure. Itulah mengapa kita cenderung melarang alumni STPDN/IPDN setelah lulus menjadi ajudan kepala daerah, sekalipun penting untuk menumbuhkan karakter managerial pada waktunya. Tetapi dengan menempatkan alumni di level Desa, Kelurahan dan Kecamatan sebagai entitas pemerintahan paling bawah, mereka relatif berhadapan langsung dengan basis sosial yang dengan sendirinya dapat mengembangkan karakter kepemimpinan secara de fakto, sekaligus mengasah karakter managerial atas kekuasaan de jure.   Pertanyaan berikut adalah mengapa perlu di didik khusus? Oleh karena pemerintah merupakan organisasi paling sempurna yang memiliki keistimewaan[24], maka profesi Pamong Praja sebagai representasi pemerintah dalam melayani masyarakat perlu di didik secara istimewa/khusus, sebab pemerintah memiliki kekhususan/keistimewaan dalam memainkan kekuasaan baik secara de jure maupun de fakto.  Perlu dibedakan sifat khusus pada sekolah lain seperti Jaksa, Hakim, Auditor, Polisi atau Tentara yang walaupun di didik secara khusus namun hanya melaksanakan kekuasaan de jure semata (law centris) tanpa berhadapan langsung dalam konteks pelayanan masyarakat sehingga membutuhkan qualified leadership (Ndraha:2010). Inilah yang disebut dengan model pendidikan specialist-generalis. Kalau alumni AKPOL dan AKMIL bersifat specialist mengamankan dan mempertahankan, lulusan perguruan tinggi lain bersifat generalist-specialist dalam keilmuan, maka lulusan pamong praja lebih bersifat specialist-generalist dalam praktek pemerintahan. Pembedaan istilah specialist (khusus) dapat di ihat pada tabel berikut;

Tabel 5. Pembedaan Kekhususan Pada AKPOL/AKMIL, PT dan IPDN
Perbandingan
AKPOL/AKMIL
Perguruan Tinggi
IPDN
Spesialisasi
Mengamankan/mempertahankan/
menyelidik/membunuh
Pada ilmu tertentu sesuai jurusan
Pada ilmu pemerintahan dengan karakter kompetensi qualifield leadership dan managerial administrative (de fakto dan de jure)

Jadi jelas, jika ada kekhususan (spesialisasi) dalam memainkan senjata secara praktis dilapangan untuk mengamankan (to saved) atau membunuh (to killed), maka Pamong Praja memiliki kekhususan dalam memainkan kekuasaan yang lebih dari sekedar memainkan senjata, yaitu mengelola kekuasaan yang luas.  Sebab itulah, mengapa penting untuk di didik secara khusus/istimewa. Sekali lagi, karena Pamong Praja disiapkan untuk mengelola/memainkan kekuasaan baik secara de jure maupun de fakto.  Apalah artinya senjata tanpa kekuasaan? Mana lebih besar dan berpengaruh, apakah senjata M-16 atau kekuasaan yang dapat sewaktu-waktu memerintahkan senjata tersebut meledak? Lalu, pekerjaan rumah selanjutnya adalah bagaimana mengembangkan karakter kepemimpinan yang dapat diterima baik secara de fakto maupun de jure di tengah masyarakat yang semakin demokratis dewasa ini? Saya sarankan, penting membaca kembali konsep dan kurikulum yang telah disusun oleh Ndraha dalam buku Nilai-Nilai Kepamongprajaan, Credentia, Jakarta, 2010. Tentu saja dengan nilai kritis.

Referensi:
Alfian, M Alfan, 2010, Menjadi Pemimpin Politik, Gramedia, Jakarta
Anwar, Rosihan, 2008, Kenang-Kenangan Pangreh Praja, Balai Pustaka, Jakarta
Bottomore, T.B., 2006, Elite dan Masyarakat, Akbar Tanjung Institute.
Emmerson, Donald K, 1976. Political Culture and Cultural Politics, Cornell University Press, Ithaca and London
Haryanto, 2005, Kekuasaan Elite, JIP UGM, Jogjakarta,
Ilham, Muhammad, 2008. Manajemen Strategis Peningkatan Mutu Pendidikan Kepamongprajaan, Indra Prahasta, Bandung
Kartodihardjo, Sartono, 1981. Elite Dalam Perspektif Sejarah, LP3ES, Jakarta
Kuper, Adam, & Jessica, 2000, The Social Science Encyclopedia (terj), PT.Raja Grafindo, Jakarta
Labolo, Muhadam, 2010, Memahami Ilmu Pemerintahan, Rajawali Press, Jakarta,
Ndraha, Taliziduhu, 2005, Kybernologi, Jilid 1-2, Rineka Cipta, Jakarta
...............................,2010, Nilai-Nilai Kepamongprajaan, Credencia, Jakarta
M Giroth, Lexie, 2004, Edukasi dan Profesi Pamong Praja, STPDN Press, Bandung
.........................., 2009, Status dan Peran Pendidikan Pamong Praja Indonesia, Indra Prahasta, Bandung
Sutherland, Heather, 1983. Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi, Sinar Harapan, Jakarta
Suratno, Pardi, 2009, Sang Pemimpin Menurut Astabhata, Jakarta
Susetya, Wawan, 2007, Kepemimpinan Jawa, Jogjakarta.
Sasana Karya 1956-1966, Menjongsong Peningkatannja Mendjadi Institut Ilmu Pemerintahan, APDN Malang
Suseno, F Magnis, 1999, Etika KekuasaaPn, Prinsip-Prinsip Kewarganegaraan, Kanisius, Jakarta.
Suryaninggrat, Bayu, 1980, Pamong Praja dan Kepala Wilayah, Aksara Baru, Bandung
Webe, Agung, 2007, Javanese Wisdom, Berpikir dan Berjiwa Besar, Indonesia Cerdas, Yogyakarta
Varma, 2008, Politik Modern, Rajawali, Jakarta
Van Niel, Robert, 1984, Munculnya Elit Modern Indonesia, Pustaka Jaya, Jakarta
Visser, Leontine, 2009, Bakti Pamong Praja Papua, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta

Makalah :
Nurdin, Ismail, 2010, Quo Vadi Pamong Praja, IPDN Jatinangor
Salim Said, 2004, Meningkatkan Nilai-Nilai Kebangsaan di Era Otonomi Daerah, Jakarta
Wasistiono, 2009, Redefenisi Kode Kehormatan dan Nilai-Nilai Kepamongprajaan, Materi TOT Diklat Kemendagri.
Haily, Aziz, 2006, Sejarah Pendidikan Kedinasan di Indonesia, Jakarta
IPDN, 2006, Laporan Pendidikan IPDN Tahun Akademik 2005-2006, Jatinangor
Syafruddin, Ateng, 2007, Ilmu Pemerintahan Dalam Konteks Kepamongprajaan, Makalah, Jatinangor
Syafruddin, Ateng, 1963, Pamong Praja sebagai Golongan Karya Pemerintahan Umum, Makalah, Bandung
Syafruddin, Ateng, 1963, Jabatan Pamong Praja Dalam Penelitian Antroplogi dan Hukum Adat, Makalah, Bandung.
Tursandi, (2010), Testimoni, Silaturahmi Alumni Sekolah Pamong Praja, (sambutan) Jakarta, Sahid Hotel, 24 November 2010.



§ Direktur Eksekutif Pusat Kajian Strategik Pemerintahan, Makalah ini disumbangkan sebagai kontribusi pemikiran dalam rangkaian Kongres Alumni Pendidikan Tinggi Kepamongprajaan di Htl Red-Top, Tanggal 2-4 Desember 2010.
[1] Wulangreh, adalah karya istimewa gubahan Susuhunan Pakubuwono IV dari Keraton Surakarta Hadiningrat. Lihat Alfian, Menjadi Pemimpin Politik, Gramedia, Jakarta, 2010:244.
[2] Pardi Suratno, Sang Pemimpin Menurut Astabhata, 2009. Lihat juga narasi dalam http:/www.heritageofjava.co/art/sastraj jawa/Asthabrata.htm, oleh Wawan Susetya, Kepemimpinan Jawa, Jogjakarta, 2007. Demikian pula Agung Webe, Javanese Wisdom, Berpikir dan Berjiwa Besar, Yogyakarta:Indonesia Cerdas, 2007.
[3] Sejauh ini tak ada satupun sumber yang menerangkan makna Pang dalam kata Pangreh, atau makna ”P” dalam kata Pamong.  Apakah ia identik dengan Panglima, atau merujuk pada pemilik tertinggi dari kekuasaan itu sendiri, wawlahu alam bissawab.
[4] Lihat Kamus Besar Bahasa Indonesia, Gramedia, Jakarta, 2005.
[5] Ismail Nurdin, Quo Vadi Pamong Praja, Makalah, IPDN, 2010
[6] Haryanto, Kekuasaan Elite, JIP UGM, Jogjakarta, 2005
[7] Frans Magnis Suseno, 1999, Etika Kekuasaan, Prinsip-Prinsip Kewarganegaraan, Kanisius, Jakarta
[8] Kuper & Jessica, Adam, 2000, The Social Science Encyclopedia (terj), PT.RajaGrafindo, Jakarta, 2000:53
[9] Tentang hubungan pengaruh antara A terhadap B, dapat juga dilihat penjelasan R.A Dahl dalam Alfian, Menjadi Pemimpin Politik, Jakarta, Gramedia, 2010;222. Lihat juga McLean dan Alstair Mc Millan, Oxford Concise Dictionary, hal. 431
[10] T.B. Bottomore, 2006, Elite dan Masyarakat, Akbar Tanjung Institute. Lihat juga Varma, 2008, Politik Modern, Rajawali, Jakarta
[11] Kartodihardjo, Sartono, 1981. Elite Dalam Perspektif Sejarah, LP3ES, Jakarta
[12] Van Niel, Robert, 1984, Munculnya Elit Modern Indonesia, Pustaka Jaya, Jakarta
[13] Sutherland, Heather, 1983. Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi, Sinar Harapan, Jakarta
[14] Emmerson, Donald K, 1976. Political Culture and Cultural Politics, Cornell University Press, Ithaca and London
[15] Charismatic adalah salah satu pendekatan yang digunakan oleh Max Weber (1978) dalam konsep kekuasaan, dimana kekuasaan bersandar dari dirinya sendiri yang mampu mempengaruhi orang lain lewat daya tarik atau performance yang dimiliki.
[16] Untuk membedakan kekuasaan secara de fakto dan de jure, lihat Friedman (1973) dalam Kuper, 2000, Ensiklopedia Ilmu Sosial, Raja Grafindo, Jakarta.
[17] Sekalipun demikian, kita yakin bahwa tradisi kerajaan-kerajaan di Nusantara sebenarnya telah memiliki akar-akar pendidikan elite yang secara internal disiapkan dalam rotasi kepemimpinan.
[18] Labolo, Muhadam, Memahami Ilmu Pemerintahan, Rajawali Press, Jakarta, 2010:165
[19] Kasus ini identik dengan rekruitmen yang dilakukan oleh Napoleon Bonaparte ketika para perwira Perancis yang nota bene berasal dari kelompok elit bangsawan mengalami penyusutan akibat kekalahan di medan perang. Napoleon kemudian membentuk sekolah militer untuk menyaring perwira baru dengan basis rakyat jelata tanpa berharap dari kelompok bangsawan, orasi lisan Salim Said, 2004, Meningkatkan Nilai-Nilai Kebangsaan di Era Otonomi Daerah, Htl Mercure, Jakarta.
[20] Sasana Karya 1956-1966, Menjongsong Peningkatannja Mendjadi Institut Ilmu Pemerintahan, Penerbit: APDN Malang, 1966:67-81.
[21] Sekalipun tak mewakili secara keseluruhan, untuk kasus demikian dapat diamati di Sulawesi Selatan.  Kondisi ini bergantung pada status sosial yang melekat pada Kepala Daerah yang berkuasa. Kepala Daerah yang tak memiliki gelar kebangsawanan cenderung bersifat normal dalam pola pendistribusian alumni sekolah pendidikan pamong praja.  Hal ini menjadi salah satu kendala dalam sistem penyebaran alumni di daerah-daerah yang cenderung mengalami penguatan pada aspek kultur lokal seperti isu putra asli daerah.
[22] Istilah Pamong Negara disampaikan oleh Mantan Sekjend Depdgri (Soemarman) yang disampaikan secara tertulis dalam sambutan menjelang pembukaan IIP di APDN Malang, 1966.
[23] Frans Magnis Suseno, 1999, Etika Kekuasaan, Prinsip-Prinsip Kewarganegaraan, Kanisius, Jakarta.
[24] Sifat istimewa pemerintah dapat dilihat dalam Ndraha, Kybernologi, jilid 1-2, Rineka Cipta, 2005. Jakarta,1999.  Lihat juga Labolo, Memahami Ilmu Pemerintahan, Edisi 4, hal.1-2, Rajawali Press, 2010.