Senin, 15 Juni 2015

Reposisi Wilayah Perbatasan Sebagai Beranda dan Pusat Pertumbuhan Ekonomi



 Pengantar
 
        Sejak meningkatnya tekanan internal dan eksternal dalam persoalan domestik dan bilateral, isu wilayah perbatasan kini menjadi agenda yang tak dapat dianggap sebagai masalah sepele. Tekanan internal berkaitan dengan persoalan tuntutan kesejahteraan oleh masyarakat yang tinggal di sepanjang wilayah perbatasan.  Tekanan ini muncul sebagai reaksi atas kesenjangan yang sangat menyolok terhadap pertumbuhan ekonomi masyarakat di negara-negara yang berbatasan langsung dengan wilayah Indonesia. Sebagai contoh yang mudah ditemukan adalah rendahnya tingkat kesejahteraan masyarakat di wilayah perbatasan antara Kalimantan dan Negara Malaysia. Sementara tekanan eksternal berhubungan dengan persoalan persinggungan antar negara baik di darat maupun di laut. Permasalahan tersebut antara lain delineasi, demarkasi, limitasi, kejahatan lintas batas dan aspek sosial-ekonomi-budaya-pertahanan dan keamanan (Kausar, 2009). Dua tekanan pokok tersebut menggambarkan sedemikian luas ruang lingkup dan faktor-faktor yang mempengaruhi dinamika sehingga penanganan perbatasan wilayah memerlukan dukungan dari berbagai sektor pembangunan di pusat dan daerah.
Jika pembangunan perbatasan dimaknai sebagai upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat di wilayah perbatasan serta dalam rangka menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia, maka persoalan selanjutnya adalah bagaimanakah mereposisi wilayah perbatasan dari wilayah terkebelakang menjadi wilayah terdepan (beranda), sekaligus mampu menjadi pusat pertumbuhan ekonomi dimasa akan datang? Reposisi terhadap makna wilayah perbatasan pada akhirnya diharapkan dapat mendukung tercapainya integrasi yang kuat secara internal, dan pada saat yang sama dapat membangkitkan nasionalisme dalam menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Makalah singkat ini secara teoritik dan normatif akan melihat contoh pengembangan wilayah perbatasan dalam perspektif pertumbuhan ekonomi dan kebijakan pemerintah, serta sejumlah catatan penting sebagai konklusi dalam upaya menjawab problem pembangunan di wilayah perbatasan.

Pertumbuhan Wilayah dan Interaksinya Terhadap Daerah Periferal 
        Menurut Alkadri et. Al (1999: 11) pertumbuhan wilayah merupakan suatu proses dinamika dari perkembangan internal dan eksternal suatu wilayah.  Pertumbuhan wilayah pada awalnya dipicu oleh adanya pasar yang dapat menyerap hasil produksi wilayah yang bersangkutan. Tumbuhnya Singapura (Temasek) dari pelabuhan kecil oleh Sir Stamford Raffles (1818) menjadi kota sekaligus pasar perdagangan dunia yang menghubungkan India dan China memicu tumbuhnya wilayah-wilayah periferal sebagai penopang bagi keberlangsungan negara tersebut. Perkembangan wilayah semacam ini menurut Glasson (1990:102-109) dipengaruhi oleh dua faktor, yaitu faktor internal dan faktor eksternal.  Faktor internal yang mempengaruhi pertumbuhan wilayah adalah teori sektor dan teori tahap yang merupakan perluasan dari teori sektor. Teori sektor mengungkapkan bahwa proses pertumbuhan wilayah berdasarkan asumsi kenaikan pendapatan perkapita akan diikuti oleh relokasi sumber daya. Sedangkan teori tahap memberikan gambaran umum mengenai tahap-tahap perkembangan wilayah dan menunjukkan syarat-syarat untuk berpindah dari suatu tahap ke tahap lainnya. Secara umum faktor-faktor internal ini meliputi distribusi faktor-faktor produksi seperti tanah, tenaga kerja, dan modal.  Dalam kasus hubungan antara Singapura dan Batam sebagai wilayah perbatasan sekaligus titik pertumbuhan yang kompetitif terjadi relokasi sumber daya yang cukup signifikan. Perluasan wilayah dalam bentuk reklamasi lahan, distribusi tenaga kerja serta bertumpuknya modal pada titik pertumbuhan awal (Singapura) tampaknya menimbulkan dampak terhadap ketidakseimbangan pada wilayah perbatasan (Batam) sebagai daerah pengaruhnya.

Pengaruh faktor eksternal dalam pertumbuhan wilayah didekati melalui teori basis ekspor (export base theory). Teori ini menyatakan bahwa pertumbuhan suatu wilayah dipengaruhi oleh eksploitasi sumber daya alam dan pertumbuhan basis ekspor wilayah yang bersangkutan serta dipengaruhi oleh tingkat permintaan eksternal dari wilayah lain. Pendapatan yang diperoleh dari ekspor akan mengakibatkan berkembangnya kegiatan-kegiatan penduduk setempat, perpindahan modal dan tenaga kerja. Pengaruh faktor eksternal dapat mempengaruhi pertumbuhan wilayah secara optimal jika faktor/variabel utama yaitu pola pendapatan dan pengeluaran sektor ekspor, inisiatif bisnis lokal, dan peranan pemerintah diusahakan secara maksimal (Richardson, 2001:44). Teori lain menjelaskan bahwa pengaruh faktor eksternal adalah model alokasi sumber daya antar wilayah, dimana model ini mengasumsikan bahwa faktor-faktor produksi terutama tenaga kerja dan modal akan mengalir dari wilayah dengan tingkat upah rendah ke wilayah dengan upah tinggi. Dengan mengambil sekali lagi kasus relasi antara Singapura dan Batam sebagai wilayah perbatasan, tampak bahwa faktor eksternal lebih kuat dalam mendorong bergeraknya faktor-faktor produksi dimana Singapura menjadi daya tarik dalam hal mobilitas tenaga kerja dengan upah tinggi dibanding Batam dengan upah rendah. 
Dalam konteks titik pertumbuhan wilayah, Francois Perroux mengemukakan bahwa pertumbuhan suatu wilayah ditentukan oleh kutub pertumbuhan. Mengikuti pemikiran Perroux, Boudeville (1966: 11) mendefinisikan kutub pertumbuhan regional sebagai seperangkat industri yang sedang berkembang di suatu daerah perkotaan sehingga mendorong perkembangan lanjut dari kegiatan ekonomi melalui daerah pengaruhnya. Faktor utama dalam ekspansi regional adalah interaksi antara industri-industri inti yang merupakan pusat nadi dari kutub perkembangan. Industri-industri ini mempunyai ciri-ciri tertentu seperti tingkat konsentrasi yang tinggi, elastisitas pendapatan dari permintaan yang tinggi terhadap produk mereka yang biasanya dijual ke pasar-pasar nasional, efek multi player dan efek polarisasi lokal yang sangat besar.  Akan tetapi, kutub pertumbuhan (growth pole) tidaklah hanya merupakan lokalisasi dari industri-industri inti. Kutub pertumbuhan pada dasarnya harus dapat mendorong ekspansi yang besar di daerah sekitarnya, sebab efek polarisasi strategis lebih menentukan daripada relasi antar industri itu sendiri. Prasarana yang sangat berkembang, penyediaan pelayanan sentral, permintaan terhadap faktor-faktor produksi dari daerah pengaruh, persebaran kesadaran, pertumbuhan dan dinamisasi ke seluruh daerah pengaruh sangat menentukan sebagai efek dari hasil polarisasi tersebut.
Analisa titik pertumbuhan mengandung hipotesa bahwa pendapatan di daerah pertumbuhan sebagai keseluruhan akan maksimum apabila pembangunan dikonsentrasikan pada titik-titik pertumbuhan daripada jika pembangunan itu dipencar tipis di seluruh daerah. Dengan demikian, interaksi antara masing-masing titik pertumbuhan dan daerah pengaruhnya adalah unsur yang penting dalam teori ini. Akan tetapi dampak dari interaksi ini menimbulkan sejumlah aspek penting yaitu Pertama, interaksi ini akan menimbulkan ketidak-seimbangan struktural di daerah yang bersangkutan secara keseluruhan. Jika suatu titik pertumbuhan digandengkan dengan pembangunan suatu komplek industri baru, maka komplek tersebut akan ditempatkan di sekitar titik pertumbuhan itu sendiri. Memang harus diakui industri-industri pensuplai di daerah pengaruh akan ikut terdorong berkembang, tetapi perbedaan yang besar dalam kemakmuran antara titik pertumbuhan dan daerah yang mengitarinya akan tetap terlihat dengan jelas. Selanjutnya di luar perbatasan daerah pengaruh, tingkat pendapatan dapat mengalami stagnasi dan daerah mengalami kemunduran. Pembenaran titik pertumbuhan ini adalah bahwa daerah-daerah ini bagaimanapun juga pasti sampai pada titik stagnasi, dan bahwa pengkonsentrasian akan menghasilkan pendapatan perkapita rata-rata yang lebih tinggi di daerah yang bersangkutan sebagai keseluruhan. Kedua, industri-industri penggerak (propulsive industries) di kutub pertumbuhan adalah industri-industri ekspor yang melayani permintaan ekstra regional. Teori titik pertumbuhan secara implisit bersumber pada konsep basis ekspor tetapi dengan memberinya dimensi ruang, karena industri-industri inti (key industries) berlokasi pada titik pertumbuhan, sedangkan industri-industri suplay, tenaga kerja, bahan-bahan mentah dan pelayanan-pelayanan defenden dapat terpencar-pencar di seluruh daerah pengaruh. Pendapatan yang diterima di daerah pengaruh berasal dari penerimaan sejumlah faktor dari titik pertumbuhan, terutama upah yang diperoleh para pekerja yang tinggal di daerah pengaruh tetapi bekerja di titik pertumbuhan. Salah satu perbedaan intens antara titik pertumbuhan dan daerah pengaruhnya adalah bahwa titik pertumbuhan dapat dianggap sebagai pager tenaga kerja sentral dan daerah pengaruhnya sebagai daerah sumber tenaga kerja.   Ketiga, fungsi tempat sentral dari titik pertumbuhan (dengan asumsi bahwa tempat tersebut adalah pusat penduduk yang substansial) dapat memperjelas hubungan antar titik pertumbuhan dan daerah pengaruhnya.  Tersedianya pelayanan sentral adalah salah satu keuntungan aglomerasi yang penting pada titik pertumbuhan. Tetapi secara konsepsional, titik pertumbuhan dan tempat sentral tidaklah identik. Tempat-tempat sentral (central places) banyak sekali dan tersusun dalam suatu hirarki, sedangkan titik pertumbuhan hanya sedikit sekali dalam beberapa hal, hanya satu di dalam suatu daerah. Arus polarisasi disekitar titik pertumbuhan adalah lebih intensif dan mempunyai watak yang lebih beraneka ragam dari pada di sekitar tempat sentral dimana arus terutama terdiri dari mobilitas untuk keperluan berbelanja, rekreasi dan jasa-jasa lainnya. Perbedaan yang paling menonjol adalah bahwa apabila yang menopang pertumbuhan suatu tempat sentral adalah daerah komplementernya, maka yang menopang pertumbuhan lingkungan pengaruh adalah titik pertumbuhan. Friedman dan Alonso (1974) melahirkan konsep yang dikenal dengan sebutan interaksi antara inti dan tepi" (core and peripheri interaction). Pembangunan berasal dari sedikit pusat-pusat perubahan (centre of change) yang terletak di titik-titik interaksi berpotensi tinggi dalam batas atau bidang jangkauan komunikasi. Daerah-daerah inti (core regions) tersebut merupakan pusat-pusat utama dari pembaharuan (inovation). Sementara wilayah-wilayah territorial lainnya merupakan daerah-daerah tepi/pinggiran (peripheri regions) yang berada jauh dari pusat perubahan namun menggantungkan nasibnya pada daerah-daerah inti.  Dengan demikian jelaslah bahwa pembangunan di daerah-daerah perbatasan (pinggiran) ditentukan oleh daerah inti.  Myrdal (1976) dalam Sihotan, Paul (1990: 10) mengungkapkan hal itu lewat konsep spread effect (efek menyebar) dan backwash effect (gelombang surut). Spread effect adalah kekuatan-kekuatan yang menuju konvergensi antara daerah-daerah kaya dan daerah-daerah miskin. Dengan bertumbuhnya daerah kaya, maka bertambah pula permintaan terhadap produk dari daerah miskin dan dengan demikian mendorong pertumbuhannya. Munculnya faktor-faktor tertentu dari daerah miskin dapat mendorong lebih efisien penggunaan sumber daya melalui relokasi intern dari sektor upah rendah ke sektor upah tinggi atau produktivitas tinggi yang menimbulkan pertumbuhan. Konsep ini secara umum memiliki kemiripan dengan konsep Hircshman yakni polarization effect and tricle down effect.
Reposisi Wilayah Perbatasan sebagai Beranda dan Pusat Pertumbuhan Ekonomi
        Dalam kebijakan umum nasional (RPJP:2005-2024), paradigma pembangunan wilayah perbatasan mengalami pergeseran dari inward looking kearah outward looking.  Ini berarti bahwa posisi wilayah perbatasan yang selama ini bersifat tertutup, rawan keamanan dan sarat kriminalitas perlu diubah menjadi lebih terbuka, aman serta memiliki potensi yang dapat dirasakan oleh masyarakat yang tinggal di wilayah perbatasan khususnya. Lewat perubahan paradigma di atas jelas bahwa pemerintah ingin melakukan reposisi atas wilayah perbatasan dari ‘dapur’ yang kumuh menjadi ‘beranda’ yang mewah. Dengan posisi ini maka wilayah perbatasan akan menjadi pusat-pusat pertumbuhan ekonomi yang tampak ‘mewah’ sehingga dapat menjadi daya tarik bagi daerah disekitarnya. Kondisi terbelakang yang disandang oleh wilayah-wilayah perbatasan sejauh ini disebabkan oleh sejumlah masalah internal dan eksternal yang dihadapi. Masalah internal berupa rendahnya kesejahteraan yang dirasakan oleh masyarakat disekitarnya telah mendorong mobilitas dalam jumlah relatif tinggi ke negara lain disebabkan oleh daya tarik ekonomi maupun aspek sosio-cultural. Ibarat kumpulan Laron, semakin terang pusat pertumbuhan ekonomi, semakin besar migrasi dilakukan untuk memperoleh suasana yang lebih terang benderang. Kondisi ini menjadikan wilayah perbatasan menjadi sepi dan bergantung pada keberhasilan setiap warganya saat mengadu nasib di negara lain.  Dengan mereposisi wilayah perbatasan menjadi ‘beranda’, maka wilayah perbatasan menjadi daya tarik utama (pusat pertumbuhan ekonomi) bagi masyarakat disekitarnya, sekaligus menambah daya tarik bagi masyarakat di negara lain.  
        Salah satu contoh yang dapat dilihat adalah perubahan sejumlah wilayah perbatasan di Kabupaten Sambas Provinsi Kalimantan Barat menjadi pusat-pusat pertumbuhan ekonomi. Sejak 2004, Pemerintah Kabupaten Sambas telah mengubah sejumlah wilayah kecamatan di wilayah perbatasan menjadi wilayah pertumbuhan ekonomi. Lewat pembangunan sarana dan prasarana seperti jalan raya yang sama baiknya dengan jalan di daerah perbatasan Malaysia, pembangunan listrik keseluruh wilayah desa, serta pembangunan sekolah, pasar dan rumah sakit yang memadai setidaknya telah memperkecil mobilitas masyarakat di wilayah perbatasan Sambas untuk memperoleh akses pekerjaan, ekonomi, pendidikan dan kesehatan di wilayah perbatasan Malaysia.  Bahkan, sejumlah masyarakat di wilayah perbatasan Malaysia kini lebih sering mengunjungi wilayah tertentu di perbatasan Kabupaten Sambas untuk memperoleh akses dibidang kesehatan (Puskesmas terdekat) dan pasar-pasar traditional.  Pengembangan wilayah perbatasan juga menimbulkan dampak bagi distribusi sumber daya manusia dimana guru, dokter dan pegawai negeri yang selama ini tak betah bertugas di wilayah perbatasan kini menjadi lebih betah apalagi didorong oleh kompensasi yang cukup menjanjikan bagi guru dan dokter yang bertugas di wilayah-wilayah perbatasan.
Dalam kasus Batam, menurut Ahmad Redi (2014), sejak era Pemerintahan BJ Habibie (Presiden ketiga Indonesia dan mantan Ketua Otorita Batam), pengembangan Batam pada awalnya dimaksudkan untuk menjadi kompetitor bagi Singapura. Wong Poh Kom dan Ng Kwan Kee dari National University of Singapore menyatakan pula bahwa Habibie memperkenalkan ‘teori balon’ dalam pengembangan Batam pada tahun 1970-an. Melalui teori itu, Habibie bersintesis bahwa Singapura seperti balon yang terisi udara. Jika balon udara pertama (Singapura) telah penuh maka ia akan mencari balon kedua (Batam), karena apabila balon pertama tetap dipaksa untuk diisi maka balon pertama akan meledak. Batam dapat memperoleh keuntungan dari "pertumbuhan berlebihan" Singapura karena kedekatan sehingga dapat diposisikan sebagai perpanjangan dari basis perkembangan Singapura. Selain itu secara geografis Batam terletak di jalur perdagangan internasional, sehingga potensi Batam sangat strategis bagi kepentingan nasional Indonesia.
Jika dilihat dari aspek kebijakan pemerintahan, penetapan Pulau Batam diawali sebagai basis logistik dan operasional bagi usaha-usaha yang berhubungan dengan eksplorasi dan eksploitasi minyak dan gas bumi Pertamina (Keppres No.65 Tahun 1970), penetapan sebagian dari Pulau Batam sebagai daerah industri yang diberi status sebagai entrepot partikelir (Keppres No.74 Tahun 1971), penetapan seluruh Pulau Batam menjadi daerah industri (Kepres 41 Tahun 1973), dan terakhir penetapan Batam sebagai kawasan perdagangan bebas dan pelabuhan bebas Batam (PP No 46 Tahun 2007), membuktikan bahwa kebijakan pembangunan Batam sangat spesial dibandingkan daerah lain di Indonesia. Bahkan, melalui Kepres No.41 Tahun 1973 dan dipertegas kembali dalam PP No.46 Tahun 2007, seluruh Pulau Batam diberikan hak pengelolaan atas tanah kepada Otorita Batam (sekarang Badan Pengusahaan). Harus diakui bahwa satu-satunya daerah di Indonesia yang memiliki kekhususan pengelolaan tanah melalui hak pengelolaan atas tanah hanyalah Kota Batam. Sadar atau tidak Batam sebenarnya telah memperoleh perlakuan khusus sehingga mendorong sejumlah pemikir untuk menaikkan statusnya sebagai daerah khusus (asimetrik desentralisasi). 
Pembahasan mengenai otonomi asimetris pertama kali dibahas oleh Charles Tarlton (1965) dari University of California. Menurutnya, pembeda utama antara otonomi biasa (simetris) dengan otonomi asimetris terletak pada tingkat kesesuaian (conformity) dan keumuman (commonality) dalam hubungan suatu level pemerintahan (negara bagian/daerah) dengan sistem politik dan sistem pemerintah pusat maupun antar negara bagian/daerah. Pola simetris ditandai oleh “the level of conformity and commonality in the relations of each separate political unit of the system to both the system as a whole and to the other component units”.  Disisi lain pola asimetris merupakan satu atau lebih unit politik atau pemerintah local “possessed of verying degrees of autonomy and power”. Kerangka pemikiran Tarlton tersebut diadopsi dan diperbarui oleh John McGarry (2007) dari Queen’s University. McGarry mengembangkan otonomi asimetri Tarlton tidak hanya terkait substansi asimetris tetapi juga bentuk dasar pengaturan hukumnya. Menurut McGarry, model asimetri akan terjadi apabila otonomi semua unit pemerintahan substansional dijamin Konstitusi dan terdapat sekurang-kurangnya satu unit lokal yang menikmati level otonomi yang berbeda (umumnya otonomi yang lebih luas).
Di Indonesia, konsep otonomi asimetri McGarry secara teori dan praktik telah diterapkan. Pertama, negara telah mengatur perlakuan khusus atau istimewa terhadap satuan-satuan pemerintahan daerah yang secara konstitusional diatur dalam Pasal 18B UUD NRI 1945 yang mengatur bahwa negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa. Kedua, Indonesia telah memiliki empat daerah di level pemerintahan provinsi yang menikmati otonomi asimetri, yaitu DKI Jakarta, Nangroe Aceh Darussalam, Papua, dan Daerah Istimewa Yogyakarta, dimana keempat daerah tersebut memiliki dasar pembentukan kekhususan/keistimewaan berdasarkan undang-undang khusus.
Disisi lain reposisi wilayah perbatasan baik dalam kasus Sambas dan Batam sekalipun belum mencapai titik keberhasilan yang diinginkan akibat berbagai faktor penyebab diatas, namun hal ini masih jauh lebih baik jika dibandingkan dengan kondisi wilayah-wilayah perbatasan di daerah Papua dan NTT. Wilayah-wilayah perbatasan di daerah tersebut bukan saja minim pembangunan dari aspek kesejahteraan (prosperity), namun turut menghadapi persoalan serius seperti pelintas batas ilegal, perdagangan manusia (human trafficking), transaksi narkotika, perubahan batas wilayah, serta potensi kriminalitas yang relatif tinggi. Dengan melihat kondisi ini maka persoalan di wilayah perbatasan seperti itu tidak hanya dapat diselesaikan dengan pendekatan prosperity approach, demikian pula pola pendekatan security approach yang bersifat kontekstual.

Konklusi
Perubahan paradigma secara normatif terhadap wilayah perbatasan dari inward looking ke outward looking, bermakna pula bahwa reposisi wilayah perbatasan sebagai ‘beranda’ dapat dengan sendirinya mendorong pola pendekatan yang lebih bersifat prosperity approach pada sejumlah wilayah perbatasan yang terkesan sebagai ‘dapur’ yang kumuh, terisolir, terbelakang dan tertinggal dibanding daerah lain. Dengan pendekatan semacam ini kita yakin bahwa wilayah-wilayah yang berada diperbatasan akan tumbuh menjadi sentra-sentra pertumbuhan ekonomi di kelak hari.
Dengan memanfaatkan sejumlah kebijakan yang tersedia, penguatan institusi serta pemberdayaan seluruh entitas pemerintahan terendah yang langsung bersentuhan dengan kepentingan masyarakat (Desa, Lurah dan Camat) di wilayah perbatasan maka persoalan-persoalan dimaksud setidaknya dapat diminimalisir secara evolutif.




Daftar Pustaka

Alkadri (ed). 1999. Manajemen Teknologi untuk Pengembangan Wilayah. Jakarta: Edisi Pertama, Direktorat Kebijaksanaan Teknologi untuk Pengembangan Wilayah-BPPT
Kausar, 2009. Pembangunan Wilayah Perbatasan Dalam Rangka Menjamin Kedaulatan NKRI, Makalah Lemhanas, Jakarta
Glasson, John. 1983. An Introduction Regional Planning. London: Second Edition, Hutchinson and Co. (Plublisher) Ltd
Glasson, John. 1990. Pengantar Perencanaan Regional. Terjemahan Paul Sihotang. Jakarta : Lembaga Penerbit UI
Iqbal, (2003). Peranan Penetapan Jantho Sebagai Ibukota Kabupaten Aceh Besar Terhadap Perkembangan Wilayah Kabupaten Aceh Besar. Skripsi S1, Program Studi Magister Perencanaan Pembangunan Wilayah dan Kota Universitas Diponegoro Tahun 2003
Solikin, Muhammad, 2011. Mengadopsi Teori Laron Untuk Mengembangkan Wilayah Perbatasan, diakses tgl 13 Mei 2015
Redi, Akhmad, 2014. Menggagas Otonomi Khusus Batam, Kompas, 12 Januari 2014