Selasa, 26 Februari 2019

Kementrian Dalam Negeri Sebagai Poros Utama Pemerintahan



Oleh. Muhadam Labolo

          Dalam sejumlah kesempatan Menteri Dalam Negeri (Tjahjo Kumolo) mengingatkan bahwa Kemendagri adalah poros utama dalam penyelenggaraan pemerintahan. Statemen itu tampaknya penting untuk tidak saja digarisbawahi, juga dipahami dalam konteks teoritik dan historisnya.  Secara teoritik, kekuasaan itu semula berada pada satu tangan yang bersifat absolut (Hobbes). Kekuasaan mutlak itu di simbolkan oleh sosok Leviathan.  Seluruh kepentingan rakyat diserahkan sepenuhnya secara sentralistik kepada penguasa tunggal. Konsekuensinya seluruh keputusan dan nasib rakyat bergantung pada kehendak satu orang (Monarchis).  Sirkulasi kekuasaan bersifat tertutup dan terikat secara biologis selain pemerintah menjadi satu-satunya sandaran pertama dan terakhir kepentingan rakyat. Gagasan ini dalam perkembangannya melahirkan sistem politik totalitarianism. Kritik Locke terhadap gagasan ini adalah Hobbes seakan menutup rapat ruang bagi rakyat dalam upaya melepaskan diri dari ikatan pemerintahan ketika pemerintah justru berlaku sewenang-wenang.  Ide Locke mendorong perlunya pelucutan sifat totalitarianism dalam konsep kekuasaan absolutisme Hobbes.  Pemikiran ini menjadi pondasi penting bagi Rousseau dan Imanual Kant dalam mengembangkan konsep Locke yang dikenal dengan kontrak sosial kearah Trias Politica.  Agar pemerintahan tak menjadi absolut maka perlu adanya konsensus yang mengikat keduanya (pemerintah dan yang diperintah) melalui konstitusi sebagai manifestasi dari kontrak sosial dimaksud.  Sementara kelembagaan yang semula direpresentasikan tunggal oleh Leviathan menurut konsep Hobbes (eksekutif) kini dipisahkan menjadi cabang kekuasaan legislatif dan yudikatif (Trias Politica).  Legislative sebagai representasi rakyat berfungsi membuat aturan (lex=hukum), sementara eksekutif berfungsi melaksanakan hukum yang dibuat rakyat (to execut=melaksanakan). Sisanya menjadi fungsi yudikatif dalam hal penegakan hukum.
          Dalam paham negara sentralistik diatas, kekuasaan berada di satu tangan. Kekuasaan mula-mula dilaksanakan oleh pemerintah secara tunggal. Seluruh kekuasaan dipegang dan dilaksanakan oleh satu orang secara terpusat.  Untuk melaksanakan kekuasaan itu maka dibentuklah kelembagaan dari level puncak hingga terbawah sebagai instrumen bagi penyelenggaraan kekuasaan.  Paham negara sentralistik diadaptasi semenjak Romawi, Perancis, Belanda hingga Indonesia. Secara historis hal ini berkenaan dengan kolonialisasi sekalipun faktanya Indonesia telah tumbuh dan berkembang dengan paham yang sama, yaitu bentuk pemerintahan monarchi absolut di tingkat lokal. Kekuasaan dalam sistem pemerintahan dewasa ini lazim disebut dengan istilah wewenang ataupun urusan pemerintahan. Dalam pandangan Bayu Suryaninggrat (1999), urusan pemerintahan umum (algemene bestuur) secara luas melingkupi seluruh urusan pemerintahan pada cabang legislatif, eksekutif dan yudikatif.  Secara sempit, urusan pemerintahan umum itu adalah urusan pemerintahan setelah dikurangi urusan pemerintah vertikal yang telah dilimpahkan kedaerah (dekonsentrasi) dan urusan yang telah diserahkan secara territorial ke daerah (desentralisasi). Pelaksana urusan pemerintahan umum itu secara konkrit dilaksanakan oleh kementrian dalam negara.  Negara dalam pengertian ini adalah negeri.  Artinya, semua urusan dalam negara dilaksanakan oleh Kementrian Dalam Negeri atau Departemen Home Affairs dibanyak negara.  Dalam konteks kekinian urusan pemerintahan umum itu menjadi lebih sempit lagi setelah dikurangi urusan pada cabang kekuasaan legislatif dan yudikatif, urusan absolut, urusan dekonsentrasi, urusan desentralisasi (baik concurrent maupun pilihan), dan tugas pembantuan. Sisa urusan itulah yang kini dikerjakan oleh Kementrian Dalam Negeri.  Sebagian besar urusan yang kini mengalami departementasi, spesialisasi, diferensiasi, bahkan proliferasi, dahulu dilaksanakan oleh Kementrian Dalam Negeri. Sebut saja urusan keamanan (kepolisian), urusan politik (KPU, Bawaslu), urusan perbatasan (BNPP), urusan narkotika (BNN), urusan radikalisme (BNPT), urusan pemuda dan olah raga (Kemenpora), urusan perempuan (Kementrian Perempuan), urusan pendayagunaan aparatur negara (Kemenpan) dll. Urusan lain yang bergeser misalnya urusan desa yang kini dikerjakan oleh Kemendes PDT. Kementrian dalam negeri itu disebut juga sebagai kementrian induk (Babon). Itulah mengapa disebutkan secara ekplisit dalam UU No.39 Tahun 2008 selain kementrian pertahanan dan luar negeri. Kementrian pertahanan dan keamanan pun secara teoritik merupakan urusan pemerintahan dalam negara.  Menurut Hobbes bahwa fungsi klasik pemerintah itu adalah bagaimana melindungi rakyat dari ancaman luar dan sesamanya.  Ancaman luar itu dikonkritkan melalui departemen pertahanan (militer), sedangkan ancaman dari sesamanya direpresentasikan melalui badan kepolisian negara. Dalam perspektif negara modern (welfare-state), paham negara penjaga malam (naacht-state) telah lama ditinggalkan sekalipun esensinya tetap dipertahankan (adanya militer dan polisi).  Pergeseran pemahaman itu telah mendorong pula diferensiasi dan spesialisasi dalam bentuk sentrifugalistik urusan pemerintahan keberbagai bentuknya sebagaimana kita saksikan dewasa ini. Semua itu dilakukan dengan maksud mewujudkan kesejahteraan rakyat. Sekalipun demikian, urusan pemerintahan umum yang tersisa di Kementrian Dalam Negeri tidak akan pernah habis disebabkan oleh perkembangan urusan yang terus bertambah, gagal dilakukan oleh instansi vertikal maupun urusan-urusan yang tak mampu dilaksanakan oleh daerah sehingga mengalami resentralisasi.  Disamping itu, gerak sentrifugal dari setiap urusan pemerintahan yang mengalami spesialisasi itu perlu diawasi, dibina dan dikoordinasikan terus-menerus.  Dalam konteks inilah peran kementrian dalam negeri semakin diperlukan guna meningkatkan kemampuan sentripetalnya dalam hal pengawasan, pembinaan dan koordinasi dipusat dan daerah.  Di pusat, kemendagri menjadi poros utama pemerintahan yang menghubungkan semua departemen dan lembaga pemerintah terkait, sedangkan didaerah kemendagri menjadi poros utama melalui pejabatnya (gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah) untuk memandu gerak sentrifugal semua instansi vertikal terkait agar tercipta keserasian, keselarasan dan akselerasi pada tujuan konstitusional.
          Guna memastikan secara vertikal bahwa seluruh kekuasaan eksekutif berjalan melalui instrumentnya secara bertingkat (hierarkhis), maka kekuasaan itu perlu ditopang oleh level pemerintahan dari provinsi, kabupaten/kota, kecamatan, kelurahan/desa.  Di front-line pemerintahan itu ada pemerintah desa, sekalipun status desa acapkali mengalami fluktuasi dalam sistem pemerintahan baik sebagai birokrasi negara maupun community.  Terlepas dari itu, pada titik itulah pemegang kendali di puncak kekuasaan dapat menggerakkan rakyatnya melalui berbagai kebijakan, program dan kegiatan. Instrument pemerintah dalam bentuk badan-badan pemerintah lokal yang secara berjenjang menopang kepentingan pemerintah dalam menggerakkan masyarakat secara konseptual merupakan refleksi dari pendekatan Long Arm Short Finger (LASF, Ndraha, 2002).  Dengan bersandar pada pendekatan strategis itu maka badan-badan pemerintah lokal, termasuk desa sebaiknya tidak mengalami proliferasi terlalu jauh agar fungsi kemendagri sebagai poros utama pemerintahan benar-benar kokoh baik menurut perspektif teoritik-konseptualnya maupun aspek historisnya selaku kementrian induk.
         
         



Senin, 18 Februari 2019

Eksistensi Kemendagri, Urusan Pemerintahan Umum dan IPDN, Satu Catatan Pengingat

Dr. Muhadam Labolo

Penjelasan kali ini memang tak begitu ringkas, sebab kita mesti memahami akar kemunculan Kemendagri sebagai kementrian induk (Babon/omnibus) sekaligus satu diantara Triumvirat yang disebut eksplisit dalam UU 39/2008. Disamping itu, dihampir semua negara departemen of home affairs tetap eksis. Agar rujukan norma diatas memiliki basis akademisnya, saya coba saripatikan ide Thomas Hobes hingga diskursus oleh Jhon Lock, Montesque, Imanuel Kant, Van Vollen Hoven dan Logemann dalam artikel pendek ini. Dialektika mereka (khususnya Hobes) pada dasarnya telah mendorong terciptanya negara absolut beserta variannya (termasuk negara kesatuan sentralistik) seperti kemunculannya di Romawi, Perancis, Belanda, bahkan Indonesia. Sejak amandemen konstitusi (1999) kita bergeser dari bentuk negara kesatuan sentralistik kebentuk negara kesatuan desentralistik. beberapa diantaranya menyatakan cenderung federalisme. Demikian pula pada sistem pemerintahan, corak presidensial yang kentara dalam konstitusi tampak berpraktek parlementarialisme. Kembali ke konsep Hobes diatas, kepadatan kekuasaan pada eksekutif sebelum dikiritik Locke dan generasi setelahnya melahirkan kekuasaan sentralisme. Sentralisasi kekuasaan pada satu negara lazim dilaksanakan konkrit oleh pemerintahan dalam negaranya. Negara dalam konsep Indonesia adalah negeri, yaitu urusan pribumi dan semua aktivitas didalamnya. Jadi konsep Kementrian Dalam Negara itu sesungguhnya adalah kementrian dalam negeri (Suryaninggrat, 1999). Jadi sumber urusan asalnya hanya satu, yaitu urusan dalam negara. Jikapun dipersoalkan apakah urusan luar negeri adalah urusan dalam negeri juga? Jawabannya jelas Ya, sebab urusan luar negeri itu pada dasarnya adalah urusan dalam negara yang dikerjakan diluar negeri. Apakah urusan pertahanan adalah juga urusan dalam negara? Secara asbabun nuzul juga iya, sebab urusan pertahanan adalah urusan dalam negeri yang dilakukan dengan cara melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah dari ancaman luar (konstitusi 45). Ancaman dari dalam urusan kepolisian, ancaman luar adalah urusan militer sebagai konsekuensi dari gejala homo homini lupus maupun bellum omnium contra omnes (lihat Hobes dalam Leviathan, 1651). Diluar itu, dan memahami perkembangan dewasa ini, pertanyaan kritis yang sering diajukan adalah apakah yang diurus kemendagri dewasa ini? Menurut Logemann (1954) bahwa semua urusan itu pada hakekatnya adalah urusan pemerintahan umum (algemene bestuur). Urusan pemerintahan umum dalam arti luas itu adalah semua urusan yang dilaksanakan menurut cabang kekuasaan Montesque & Imanuel Kant, yaitu urusan eksekutif, legislatif dan yudikatif. Setelah dibagi sacara horisontal maka tersisalah urusan eksekutif yang biasanya dikerjakan oleh kepala negara/pemerintahan (presiden/PM). Konkritnya dilaksanakan oleh kementrian dalam negara. Karena paradigma negara bergeser dari nachtstaat ke welfare-state (penjaga malam ke negara sejahtera) maka perkembangan urusan pemerintahan umum yang berada dipundak kementrian dalam negara itu mengalami spesialisasi, diferensiasi, proliferasi dan departementasi. Contoh yang dapat dilihat adalah kepolisian, agraria, bawaslu, pemilu, dll. Pada awalnya semua urusan itu dikerjakan oleh kementrian dalam negara, termasuk pula urusan teknis seperti pertanian, pertahanan, kesehatan, pendidikan dll. Itulah mengapa struktur kementrian dalam negara itu masih menyisakan bibitnya seperti Polisi Pamongpraja (bibit polisi dalam konsep Van Vollen Hoven/Panca Tantra). Ada BAKD (bibit urusan keuangan), Adminduk (bibit urusan demografi dan KB), PMD (bibit urusan desa di Kemendes), Bangda (bibit urusan Bapenas). Semua itu adalah urusan pemerintahan umum dalam arti luas. Sekarang ini urusan pemerintahan umum dalam arti sempit yang dikerjakan kementrian dalam negeri itu adalah urusan yang telah dikurangi urusan yang telah dibagi secara horisontal, urusan desentralisasi dan urusan dekonsentrasi (yang bersifat functionale field administration). Inilah urusan pemerintahan umum kementrian dalam negeri (algemen bestuur, Bayu Suryaninggrat;1995). Lalu apakah visi utama Kemendagri kedepan setelah mengalami banyak diferensiasi urusan mulai dari hanyut ke daerah lewat kebijakan desentralisasi, dekonsentrasi, maupun terbagi secara horisontal? (Misalnya urusan Pemilu, Polisi, Bawaslu, BNPP, dll). Menurut Prof.Talizi dalam paper pendeknya, Quo Vadis Kemendagri (2010), Visi Kemendagri kedepan terletak pada dua esensi utama yaitu menjaga kebhinneka-tunggal ikaan. Kebhinekaan (keragaman) secara struktural direpresentasikan oleh Dirjend Otda. Sedangkan visi ke-ikaan dijaga oleh Dirjend Kesbangpol (PUM). Direktorat lain pada pokoknya adalah komplemen yang awalnya telah mengalami diferensiasi menjdi departemen tersendiri (Keuangan, Bangda, Pemdes dan Adminduk). Jadi visi yang diusung Kemendagri saat ini adalah menjaga spirit Bhinneka Tunggal Ika. Lalu apa instrumen konkrit perekat di tingkat teknis? Kita dapat menjawab dengan lugas, IPDN. IPDN sejak awal didesain dengan maksud menjadi perekat vertikal antara sentrum dan local government (pusat dan daerah). Dalam peran ideal lain selaku ASN adalah pengintegrasi bangsa (horisontal). Inilah alasan konseptual mengapa IPDN tetap eksis selain alasan historis yang didirikan Soekarno sejak 1956 pasca Akmil.