Desa Dalam Tinjauan Philosofi Pemerintahan (Perkembangan dan Relasinya dengan Negara)

Oleh. Dr. Muhadam Labolo[1]

Tidak ada yang lebih banyak terpikirkan dalam benak setiap orang ketika kita bertanya tentang desa kecuali yang pertama adalah tempat dimana kita dilahirkan meskipun tidak sedikit yang lahir di wilayah perkotaan (Koentjaraninggrat, 1999).  Untuk membuktikan hal itu cukup dengan menutup kedua belah mata lalu membayangkan sketsa apa yang pertama kali akan kita lukiskan pada sehelai kertas. Hasilnya secara umum adalah sketsa gunung yang menjulang tinggi, sawah yang terhampar luas, beberapa nyiur melambai, petani yang sedang mencangkul disawah, awan, matahari, burung serta satu dua rumah petani di dekat pematang sawah yang secara keseluruhan gambaran itu tentu saja menunjuk ke sebuah tempat berinisial desa.  Pola interaksi sederhana dalam kehidupan desa itu mengindikasikan terdapatnya suatu keteraturan politik paling traditional. Gunung, sawah dan pohon nyiur yang sedang dihembus angin setidaknya memastikan tersedianya sumber daya yang secara ekonomi menjadi esensi bagi keberlangsungan hidup sebuah masyarakat di desa. Sementara aktivitas petani di sawah, rumah dan semua benda disekelilingnya menunjukkan berjalannya inti sebuah kebudayaan mikro dalam proses selanjutnya menuju entitas yang lebih kompleks bernama negara. Pada bayangan lansdcap sederhana itu menunjukkan bahwa desa secara filosofi merupakan habituasi pertama dari peradaban manusia baik secara politik, ekonomi maupun sosial budaya.

Desa secara sosiologis tempat berawalnya sebuah kebudayaan paling kompleks sebagaimana negara. Dalam konteks itu desa mendahului kelahiran sebuah negara. Ketika negara belum terbentuk, menurut beberapa kitab suci, Adam dan Hawa adalah dua individu pertama yang diciptakan Tuhan untuk mendiami sebuah desa terluas dan tak bernama (bumi). Keduanya secara alamiah membentuk struktur persaudaraan kecil yang kita sebuat keluarga (brotherhood). Keluarga kecil tadi terus bertumbuh dan berkembang membentuk keluarga besar dengan struktur yang lebih kompleks. Diberbagai belahan bumi kelompok-kelompok keluarga tersebut memiliki istilah bervariasi seperti marga, clan, dinasti dll.  Keluarga besar itu suatu saat terus membesar dan meluas akibat tuntutan dan kebutuhan anggotanya yang semakin beragam. Ragam tuntutan dan kebutuhan mendorong pelepasan kedalam kelompok-kelompok yang lebih besar untuk kemudian saling mendominasi satu dengan lainnya. Sekalipun terjadi pelepasan dari unit terkecil keluarga namun tetap saja terdapat hubungan-hubungan yang terus terjalin baik melalui pola perjanjian diplomatik yang beradab, perkawinan maupun cara paling ekstrem yaitu peperangan. Pola hubungan itu membentuk jaringan-jaringan pemerintahan yang fleksibel seperti sarang laba-laba (Mc Iver, 1955). Bila diawal interaksi keluarga yang sangat simpel itu diatur berdasarkan kesadaran dan konsensus informal disebabkan kesederhanan dan keseragaman hidup yang relatif homogen, kini interaksi keluarga besar tadi semakin rumit sehingga membutuhkan pola pengaturan yang lebih ‘memaksa’ terhadap heterogenitas yang kian distingtif dan kompetitif. Pola pengaturan terhadap interaksi keluarga yang semakin kompleks dan rumit itu kita sebut sebagai pelembagaan berbagai kepentingan atau institusionalisasi yang dalam bahasa sosial disebut juga sistem sosial atau dalam konteks bernegara dinamakan sistem politik dan atau sistem pemerintahan. Sistem yang didesain secara kolektif melalui sekelompok elit berkuasa (pemerintah) bertujuan untuk menciptakan integrasi terhadap perbedaan-perbedaan yang semakin variatif dan cenderung saling menjauh (sentrifugalistik). Pada saat yang sama sistem-sistem semacam itu mengadaptasi perubahan yang terus terjadi sebagai landasan bagi keberlanjutan hidup bersama (sentripetalistik).  Sebagai contoh di level terendah kita mengenal sistem sosial masyarakat desa, sistem pemerintahan desa, sistem pemerintahan daerah hingga sistem pemerintahan nasional.

Pelepasan dari habituasi mikro bernama keluarga perlahan membengkak dan mendominasi dalam wujud yang lebih makro. Induk habituasi yang kecil tadi kini bahkan menjadi bagian yang mengkonstruksi keluarga paling kompleks beridentitas negara. Desa yang awalnya hanya sebuah unit keluarga mikro kini menjadi menjadi bagian dari pemerintahan yang lebih luas dan berlapis-lapis. Desa kemudian mulai diinstitusionalisasikan kedalam bagian dari struktur pemerintahan menurut sistem hirarkhi. Kendatipun desa secara historis merupakan sumber bagi kelahiran sebuah negara namun pada kenyataannya desa-desa itu tidaklah dapat berinteraksi alami sebagaimana awalnya yang penuh semangat dan ikatan kekeluargaan. Desa pada akhirnya menjadi satu entitas yang seringkali ditetapkan baik sebagai bagian dari struktur politik pemerintahan terendah juga sebagai entitas budaya yang dilindungi seperti simbol dan heritage negara. Pada sebagian negara, desa dilepas begitu saja dalam berbagai identititas berikut komunitas didalamnya yang berhak mengatur dan mengurus dirinya sendiri (self community). Sementara  sebagian lagi diatur dan dikontrol secara hirarkhi menurut kepentingan birokrasi negara (self state government). Sisanya diletakkan sebagai urusan pemerintah lokal semata (self local government). Pada sejumlah negara desa seringkali diintegrasikan baik sebagai self community, self state government maupun sebagai self local government.

Sebagai akar pemerintahan, desa lebih dipertimbangkan selaku entitas sosial alami yang bersifat fungsional. Kesadaran ini menjadikan alasan mendasar mengapa desa lebih steril dan berjarak dari campur tangan negara.  Dengan tetap mengasumsikan desa sebagai keluarga mikro maka pengaturan dan pengurusan dalam kehidupan keluarga itu sedapatnya tak dipenuhi segudang aturan sebagaimana negara mendisiplinkan pemerintah lokal. Dengan maksud itu agar desa lebih fleksibel mengatur interaksi anggota keluarga didalamnya lewat hak asal-usul dan konsensus baru yang sengaja diciptakan untuk menyesuaikan diri sebagai bagian dari rumah tangga negara.  Pembatasan campur tangan negara dalam konteks pengaturan dan pengurusan dirinya sedapat mungkin dilakukan untuk melindungi tradisi yang menjadi akar dan budaya pemerintahan.  Batas-batas campur tangan negara setidaknya berada dalam cakupan perlindungan negara berkaitan dengan kewajiban konstitusional bagi hak setiap warga didalam negara itu sendiri. Dalam batas demarkasi itulah desa pada akhirnya diakui memiliki apa yang disebut otonomi asli (kuhonan, indegenius local), bukan otonomi berian sebagaimana di level pemerintah daerah. Pengakuan terhadap hak asal-usul itulah mengapa desa sejak semula memperoleh pengakuan pada aspek sosial budaya, politik, ekonomi dan hukum.

Desa dengan berbagai aspek diatas pada pokoknya menjadi basis bagi representasi semua entitas dalam batas kumpulan individu yang memiliki karakteristik homogen, terikat kuat secara emosional dalam suatu sistem sosial budaya serta memiliki organisasi yang bersifat primitif dimana kepala desa menjadi sentral gravitasi politik, ekonomi dan sosial budaya. Dalam batasan Beratha (1982:26), desa dimaknai sebagai salah satu bentuk kuno dari kehidupan bersama sebanyak beberapa ribu orang, hampir semuanya saling mengenal, kebanyakan hidup dari pertanian, perikanan dan sebagainya, usaha yang dapat dipegaruhi oleh hukum dan kehendak alam. Dan dalam tempat tinggal itu terdapat ikatan-ikatan keluarga yang rapat, ketaatan pada tradisi dan kaidah-kaidah sosial.[2] Batasan tersebut setidaknya menggambarkan karakteristik desa yang menurut Ferdinand Tonies (1887) sejalan dengan karakteristik gemenschaft dibanding gesselschaft.[3]

Pengakuan atas otonomi desa sebagai hak asal usul sepadan dengan lahirnya otonomi individu sejak lahir dan diakui secara universal (hak asasi/human rights). Jadi, batas otonomi asli itu berasal dari pengakuan terhadap otonomi individu, keluarga dan desa. Diatas itu pengaturan pemerintahan lebih bersifat otonom dalam perspektif politik dan administratif (otonomi berian). Sampai pada batas itulah sesungguhnya negara melakukan intervensi untuk melindungi privasi individu, keluarga dan desa. Pembatasan campur tangan negara untuk memastikan agar interaksi alamiah dalam setiap keluarga dan desa sebagai akar pemerintahan berjalan apa adanya. Sekalipun demikian yang dimaksud adalah soal pengaturan internal antar sesama anggota keluarga sebagai konsensus klasik. Hal ini tentu saja diluar perlindungan pada setiap warga negara yang menjadi kewajiban negara sebagai desa yang paling kompleks.

Secara historis jejak pertumbuhan dan perkembangan desa di Indonesia setidaknya dapat ditelusuri dari catatan Muntinghe kepada Raffles (1811-1817).[4] Namun jauh sebelum temuan tersebut diyakini terdapat desa atau dengan beragam nama lain seperti Dusun, Marga, Kampung, Gampong, Dati, Nagari dan Wanua yang tersebar di wilayah Jawa dan luar Jawa.[5]  Hingga memasuki politik etik Belanda, catatan Van der Wals dkk (1872) ketika bertugas sebagai Pamongpraja Muda dibeberapa daerah menunjukkan bahwa diferensiasi tersebut secara perlahan mengalami perkembangan, dimana pengambilan keputusan menjadi bagian yang diputuskan oleh lembaga hukum tersendiri semacam unit Mahkamah Syariah di Aceh atau Unit Kerapatan Khusus di Minangkabau. Sekalipun demikian tetap saja pengambilan keputusan akhir memberi peluang bagi keterlibatan pihak eksekutif kepala desa dalam kolektivitas hakim yang disepakati melalui hukum adat setempat. Dalam proses semacam itu desa tampak memperlihatkan bibit demokrasi, dimana pengambilan keputusan dilakukan secara kolektif, bersifat kelembagaan (adhoc), melibatkan beberapa tokoh yang merepresentasikan kepentingan tertentu, serta dalam suatu wadah yang relatif terpisahkan dari eksekutif. Namun demikian meskipun pelembagaan politik memperlihatkan perubahan kearah deferensiasi, namun kebiasaan pemilihan kepala desa yang awalnya bersifat turun-temurun (tradisionalistik) dikemudian hari berubah pula lewat pemilihan secara tak langsung yang diwakili oleh sekelompok orang. Fenomena tersebut cukup menarik dalam pandangan Raffles (1811), sehingga pola demokrasi representatif oleh sekelompok pengurus desa yang memilih kepala desa kemudian diubah menjadi mekanisme demokrasi langsung dimana kepala desa dipilih oleh masyarakat dari beberapa orang yang dipandang mampu (Nurcholis, 2013:68). Upaya demikian bukan tanpa maksud sama sekali, Raffles berkeinginan memutus jenjang hirarkhi yang selama ini terbentuk antara kaum ninggrat Jawa dengan basis sosial sebagai produk peninggalan kebijakan kolonialisme Belanda mendekati kebangkrutan VOC di Indonesia tahun 1798.[6] Terlepas dari itu, hingga tahun 1854 desa kemudian memperoleh pijakan lewat Regeringsreglement (RR) yang kemudian melahirkan peraturan pelaksanaan berbentuk Inlandse Gemeente Ordonantie (IGO) dan Inlandse Gemeente Ordonantie Buitengewesteen (IGOB).[7] Pada masa pendudukan Jepang pengaturan soal desa relatif tak mengalami perubahan signifikan kecuali pembatasan soal masa jabatan kepala desa yang selama ini bergantung pada konsensus dalam masyarakat.

---

[1] Deputi Otsus pada Pusat Kajian Desentralisasi IPDN.

[2] Untuk batasan Beratha dapat dibandingkan dengan batasan Bintarto dalam Interaksi Desa-Kota dan Permasalahannya, 1983, Ghalia Indonesia, sebagaimana juga dikutib Tahir dalam Jurnal MIPI, Edisi 38, Jakarta, 2013, hal.98.

[3] Gemenschaft bersifat community (paguyuban) dengan ciri terikat secara emosional, memiliki tradisi, luas, ada sebelum negara serta bersifat bottom up. Hal ini berbeda dengan bentuk Gesselschaft yang bersifat society (patembayan) dengan ciri terikat secara rasional, otonomi berian, terbatas, ada setelah negara, serta bersifat top down. Untuk hal ini lihat Ferdinand Tonies, 1887, The Nature and Type of Sociological Theory. Oleh karena desa dalam kasus Indonesia bersifat community, maka pendekatannyapun ideal bersifat self governing community, bukan didominasi oleh negara maupun daerah sebagaimana pendekatan self state goverment dan self local goverment. Dalam undang-undang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa tampak pengaturannya dilakukan secara terintegrasi, sekalipun pendekatan self governing community menjadi titik pijak utama.

[4] Lihat Soetardjo dalam Tahir, 2013, Sejarah Perkembangan Desa di Indonesia, Desa di Masa Lalu, Masa Kini dan bagaimana Masa Depannya, Jurnal MIPI, Edisi 38, 2012, hal. 98, Jakarta. Lihat juga dalam Jurnal yang sama kupasan Nurcholis, ibid, hal. 69.

[5] Istilah yang sama dalam bahasa asing seperti dorp, dorpsgemeente, village, village community, rural are, rural society, lihat Ndraha, Ilmu Pemerintahan (Kybernology), PT. Rineka Cipta, Jakarta, 2010, hal. 154.

[6] Menyadari kebangkrutan yang kian meningkat, Belanda memberi kekuasaan kepada kaum ninggrat Jawa dan kelompok China untuk bertindak atas nama Belanda dalam pengumpulan pajak. Strategi ini secara dejure maupun defacto semakin menguatkan posisi kaum ninggrat Jawa hingga cenderung bertindak melampaui wewenang yang diberikan Belanda. Untuk lebih jelas lihat George M Kahin, Nasionalisme dan Revolusi Indonesia, Komunitas Bambu,  2013, hal. 4.

[7] IGO (1960), pada dasarnya bukanlah dasar dalam pembentukan desa otonom, kecuali bentuk pengakuan atas entitas khas yang telah ada sebelumnya. Pengaturan inipun bersifat terbatas bagi wilayah Jawa dan Madura. Pengaturan ini mengalami revisi dengan terbentuknya Inlandse Gemeente Ordonantie Buitengewesteen (IGOB) yang meliputi pengaturan desa-desa di luar Jawa dan Madura pada tahun 1938. Inilah yang kemudian menjadi dasar dalam konstitusi dimana negara pada akhirnya  mengakui dan menghormati satuan-satuan khusus yang telah ada jauh sebelum Indonesia terbentuk.