Relevansi Basis Rekruitmen Pamong Praja Terhadap Kepemimpinan Pemerintahan Indonesia

oleh. Dr. Muhadam Labolo§

Pendahuluan

          Tinjauan tentang konsepsi pamong praja seringkali diuraikan secara normatif berdasarkan kajian historikal. Gambaran ini cukup jelas dipahami, namun kajian demikian seakan menemui jalan buntu (deadlock) karena tak mampu menguak substansi dan relevansinya dari masa lalu hingga saat ini.  Makalah Nurdin (2010) yang berpijak dari sumber Ndraha (2007), Wasistiono (2009), Giroth (2007) dan dokumen pengembangan IPDN (2008) merupakan jawaban normatif terhadap pertanyaan makalah Quo Vadis Pamong Praja. Ini adalah respon terhadap keprihatinan atas berbagai gugatan akademik dari sebagian besar dosen yang nota bene berasal dari pendidikan non Pamong Praja.  Suatu indikasi positif yang merefleksikan tanggungjawab kolegial akademik sehingga mendorong mendiskusikannya secara lebih tajam.  Dalam kesempatan ini saya akan mengambil bagian dengan menganalisis basis rekruitman Pamong Praja dan mencoba menarik relevansinya dalam realitas kebutuhan dan fungsi kepemimpinan pemerintahan dewasa ini.  Dengan demikian kita dapat menelusuri salah satu persoalan utama selama ini yaitu dimanakah relevansi Pamong Praja dalam konteks kebutuhan kepemimpinan pemerintahan dimasa lalu, hari ini dan akan datang. Sumbangan pikiran ini lebih berperspektif politik pemerintahan dibanding kajian normatif. Dengan menggunakan sedikit sentuhan teori elit, legitimasi dan kekuasaan, konsepsi Pamong Praja dimaknai secara substansial kemudian dihubungkan dengan basis rekruitmen masa lalu untuk mengkonstruksi kepemimpinan pemerintahan sesuai kebutuhan dimasa mendatang. Beberapa data sekunder yang sifatnya terbatas namun berhubungan dalam proses rekruitmen menjadi bahan perbandingan yang patut dilengkapi dalam kajian ini. Tentu saja pijakan kita adalah aspek historikal pada era pra-kemerdekaan, pasca kemerdekaan hingga periode 20 tahun terakhir. Catatan historis lain yang menjadi pijakan Pamong Praja adalah buku kecil Bayu Suryaninggrat (1973), Makalah Ateng Syafruddin (2007) dan Makalah Aziz Haily (2008).  

Konsep Pamong Praja Dalam Birokrasi Jawa

Dalam serat Wulangreh[1], term Pamong Praja dapat ditelusuri menurut sastra Jawa. Wulangreh merupakan kitab yang di desain bagi para calon pemimpin atau penguasa. Wulang berarti pelajaran, Reh mengandung makna penguasa atau pemimpin.  Karya ini dijadikan kurikulum rujukan untuk mengendalikan hawa nafsu para penguasa seperti pemahaman halal-haram, hidup sederhana, tidak sombong, loyal pada negara, tidak berwatak pedagang, rendah hati dan adil. Tujuannya agar tidak kehilangan arah dalam menjalankan roda pemerintahan[2]. Dalam birokrasi Jawa kita mengenal istilah Pangreh Praja dan Pamong Praja.  Makna Pangreh (Pang[3] dan Reh) menunjukkan pada kekuataan penguasa atau pemimpin. Praja sendiri memiliki arti rakyat kebanyakan, publik, masyarakat atau mereka yang dilayani.  Dalam konteks normatif, istilah Praja identik dengan pegawai pemerintahan, pegawai negeri sipil (civil servant)[4]. Istilah ini jelas berbeda dengan kata Raja yang menunjukkan arti sebaliknya, sebagaimana kecurigaan masyarakat terhadap istilah Praja yang seakan di didik menjadi Raja di IPDN Jatinangor.  Jadi, kalau diartikan bebas, Pangreh Praja lebih merujuk pada pejabat politik yang memiliki derajat kekuasaan tertentu.  Berbeda dengan istilah Pamong yang merujuk pada kata among, ngemong atau momong. Istilah ini menurut Nurdin (2010)[5] merupakan kata yang bersifat multidimensional, seperti kata mengemong anak atau mengasuh anak kecil.  Dalam perspektif pragmatis, Tursandi (2010) menambahkan, istilah Pamong paling tidak menekankan pada seorang pelayan publik agar mampu me-ngemong (melayani), ngomong (berkomunikasi) dan siap di-omong (dinilai). Dalam kaitan itu maka Pamong Praja diartikan sebagai pegawai negeri yang mengurus pemerintahan negara. Maknanya, birokrasi Jawa di bentuk untuk melayani rakyat sebagaimana mengasuh anak, penuh perlindungan dan kasih sayang selama kapanpun. Jika demikian maka dari aspek substansi, birokrasi Jawa dapat dibagi dalam dua level yaitu, kelompok Pangreh Praja yang menitikberatkan pada pola kekuasaan atau kepemimpinan (cenderung bersifat dilayani), dan kelompok Pamong Praja yang menitikberatkan pada pola pelayanan kepada masyarakat (cenderung melayani).  Apakah Pangreh Praja adalah kelompok suprastruktur politik yang berada dilingkar kekuasaan (elit yang berkuasa), dan Pamong Praja adalah kelompok administrator semata yang berada dibawah dan melayani penguasa dan masyarakat umum? Untuk melihat apakah kedua istilah tersebut berdiri sendiri ataukah mengalami transisi sesuai konteksnya kiranya membutuhkan pengamatan terhadap basis rekruitmen dari masa kemasa.

Peran Legitimasi, Kekuasaan dan Elit Pamong Praja Dalam Organisasi Pemerintah

          Alasan pembahasan konsep ini karena legitimasi sebagai konsep yang tak terpisahkan dari kekuasaan, serta praktis berkaitan dengan tingkat akseptabilitas Pamong Praja di tengah masyarakat.  Oleh karena Pamong Praja memiliki posisi strategis di tengah masyarakat, maka penting untuk mengemukakan konsep legitimasi. Legitimasi menyangkut keyakinan moral yang menguatkan hak untuk memanfaatkan berbagai sumber daya. Secara umum legitimasi menunjuk pada penerimaan (akseptablitas) atau pengakuan pihak yang dipimpin. Kemerosotan legitimasi pemimpin pada akhirnya berkaitan dengan penolakan publik atas kepemimpinannya[6]. Legitimasi merupakan sistem nilai yang dipercaya sehingga mengukuhkan tingkat penerimaan seseorang dalam masyarakat.  Suseno (1999)[7] membaginya dalam bentuk legitimasi religius, eliter dan demokratis.  Kepemimpinan seseorang dapat saja diterima apalagi secara religi dapat menopang keyakinan spiritual orang banyak.  Legitimasi eliter merujuk pada seberapa besar tingkat penerimaan masyarakat terhadap aspek prakmatis yang dijanjikan. Sedangkan legitimasi demokratis berhubungan dengan proses dan hasil yang dicapai dalam mekanisme prosedural.  

Selanjutnya, tanpa membahas birokrasi lebih dalam sebagai organisasi pemerintah paling konkrit (apalagi membahas idealisme Maximilliam Weber), elaborasi berikutnya menitikberatkan pada persoalan konsep kekuasaan dalam organisasi pemerintah serta kontribusinya bagi kepemimpinan pemerintahan. Oleh karena organisasi pemerintah adalah bentuk dari pelembagaan kekuasaan, maka penting membahas kekuasaan hingga ke level yang lebih formal yaitu kewenangan (authority). Menurut Friedman (1973), Lukes (1978) dan Raz (1989)[8] terdapat enam alasan yang mendorong perlunya kekuasaan dikontruksikan. Diantara alasan tersebut, terdapat pembedaan antara kekuasaan de fakto dan kekuasaan de jure (Peters,1967;Wich,1967). Kekuasaan de fakto terjadi manakala masyarakat mematuhi pemimpinnya dalam bentuk yang sesuai, sedangkan kekuasaan de jure ada tatkala pemimpin memiliki hak atas kepatuhan masyarakat dalam wilayah yang diatur melalui aturan kelembagaan[9].  Banyak ahli yang mengacu pada kekuasaan sebagai penerapan kekuasaan yang dilegitimasi.  Ini dapat berarti bahwa paksaan diterapkan kepada seseorang dengan kekuasaan de jure sekalipun orang yang dipaksa tidak merespon kekuasaan tersebut. Namun demikian, dapat saja perintah-perintah para pemimpin menghasilkan kepatuhan secara non-coersif.  Secara sederhana kekuasaan adalah konsep yang memiliki makna ganda, yaitu pengaruh dan kepatuhan. Agar pengaruh dapat dijalankan, maka kekuasaan mesti dilakukan dalam batas-batas normatif yang disepakati semua pihak (Friedman:1973).  Kepatuhan seseorang kepada pemimpinnya memiliki dua bentuk, yaitu kepatuhan tanpa pertanyaan (kharismatik-Weber), dan kepatuhan dengan kritis.  Dalam kaitan itu pemimpin setidaknya memiliki otoritas yang cukup, yaitu seperangkat kekuasaan yang terinstitusionalisasikan secara sah. Authority menunjuk pada kewenangan yang terlembagakan, memiliki batas dan ukuran-ukuran tertentu. Kewenangan pada hakekatnya merupakan kekuasaan.  Keduanya dibedakan dalam hal keabsahan.  Kewenangan merupakan kekuasaan yang memiliki keabsahan (formal power), sedangkan kekuasaan tidak selalu demikian.  Masih menurut Freidman, pembedaan dilakukan antara menjadi otoritas (being an authority) dan memegang otoritas (being in authority).  Menjadi otoritas berkaitan dengan masalah keyakinan, dimana kepatuhan terbentuk oleh klaim pengetahuan, kesadaran dan keahlian khusus.  Seseorang dipatuhi kemungkinan ia dipercaya memiliki pengetahuan yang luas, kesadaran yang tinggi atau memiliki keahlian yang luar biasa.  Kondisi ini menegaskan kekuasaan de fakto di tengah-tengah masyarakat.  Sedangkan memegang otoritas adalah masalah tempat seseorang dalam tatanan normatif dimana seseorang diakui memiliki posisi kekuasaan secara de jure. Para pemimpin traditional dan kharismatik menjadi otoritas melalui keyakinan dan nilai, sedangkan para pemimpin dalam sistem-sistem legal rasional memegang otoritas dalam wilayah tindakan tertentu saja.  Para pemimpin traditional biasanya berasal dari keturunan raja dan bangsawan yang memiliki otoritas de fakto. Mereka memiliki otoritas yang relatif luas dengan batasan otoritas penguasa yang lebih tinggi. Sedangkan para pegawai pemerintah (civil servant) memiliki otoritas de jure sesuai batasan normatif yang ditetapkan secara rasional-legalistik.  Rekruitmen basis kepemimpinan dengan memanfaatkan otoritas de fakto dalam masyarakat bangsawan akan semakin mengukuhkan efektifitas pemerintahan.  Sebab dengan demikian, maka kepemimpinan pemerintahan baik di level puncak maupun menengah akan memiliki otoritas de jure, sekaligus de fakto.  Dalam kasus di Papua, seorang Camat yang telah lama bertugas dan menunjukkan predikat baik dimana secara de jure memperoleh otoritas dari pemerintah daerah, kadang sulit dimutasi bukan karena faktor lain, tetapi lebih disebabkan oleh tingkat akseptabilitas masyarakat yang tinggi secara de fakto.  Camat telah dianggap sebagai bagian dari komunitas mereka, bahkan dikukuhkan sebagai pemimpin mereka, sehingga memindahkan Camat sama saja dengan menggugurkan kepercayaan mereka terhadap pemerintah, atau bahkan melukai perasaan mereka.

Persoalannya, apakah Pamong Praja dengan posisinya dalam struktur kekuasaan adalah kelompok elit dalam organisasi pemerintahan? Berpijak pada Pareto dan Mosca[10], terdapat elit yang memerintah (governing elite) yang terdiri dari individu-individu yang secara langsung atau tak langsung memainkan peran besar dalam pemerintahan selain elite yang tak memerintah (non governing elit). Mosca melengkapi konsep ini dengan menegaskan bahwa dalam masyarakat selalu terdapat kelas yang berkuasa dengan jumlah sedikit terhadap kelas yang dikuasai dengan jumlah yang banyak.

Dalam konteks Indonesia, Kartodihardjo (1981) menjelaskan bahwa terdapat dua jenis elite, yaitu elit modern dan elite traditional[11]. Elite traditional dipengaruhi oleh tata struktur traditional, cenderung mempertahankan status quo dan memandang setiap perubahan sebagai ancaman. Sedangkan elite modern cenderung melancarkan perubahan. Penjelasan tersebut tampaknya akan menarik jika dikaitkan dengan uraian Van Niel (1984)[12] dan Sutherland (1983)[13] yang menggambarkan terbentuknya elit modern Hindia-Belanda dari politik birokrasi kolonial. Sutherland melihat tingginya pengaruh politik birokrasi kolonial Belanda terhadap elit birokrasi modern pada era postkolonial. Menurutnya, Hindia Belanda adalah negara modern pertama yang mewariskan tidak sedikit tradisi kelembagaan Indonesia pasca kemerdekaan. Birokrasi Indonesia adalah potret dari pengaruh sistem pemerintahan Belanda yang mengedepankan pendekatan sistem pemerintahan tidak langsung (indirect rule), dengan tetap mempertahankan simbol-simbol penguasa traditional. Hal ini tampak dengan cara memanfaatkan para pejabat pribumi dalam jabatan-jabatan birokrasi pemerintahan, karena dipandang lebih murah dibanding mendatangkan pejabat asli Belanda.  Atas dasar itu, Emmerson (1976)[14] menyimpulkan bahwa secara institusional kerajaan (keraton) dan birokrasi pribumi amat berpengaruh, selain pengalaman berpolitik di era volksraad serta kemunculan kaum terpelajar di wilayah politik-kritis.

Analisis Basis Rekruitmen Pangreh Praja Pra Kemerdekaan

Rekruitmen pegawai pemerintah pribumi oleh penguasa Belanda sebelum kemerdekaan dan awal kemerdekaan di dorong oleh perkembangan revolusi industri, perkembangan demokrasi, kemenangan sekutu dalam perang dunia, besarnya kerugian perang Belanda dan yang paling pokok adalah lahirnya politik etis. Disadari Belanda bahwa terbatasnya birokrasi kolonial membutuhkan perpanjang tangan guna melanggengkan kekuasaan serta mengembalikan sedikit banyak kebaikan terhadap daerah jajahan yang selama ini menjadi basis harta rampasan perang.  Dengan pertimbangan itu maka rekruitmen pegawai pemerintah yang berasal dari kelompok pribumi dilakukan pada kelompok middle class (bangsawan) dengan pertimbangan; pertama, memiliki nilai lebih dari aspek charismatic[15].  Suatu aspek penting dalam konsep kekuasaan yang memungkinkan para pegawai pemerintah mampu mempengaruhi masyarakat Jawa dalam melaksanakan pesan-pesan pemerintah kolonial secara efektif.  Berdasarkan kultur masyarakat Jawa, kepemimpinan dan masyarakatnya adalah dua sisi yang sangat berhubungan erat. Sisi pemerintah menganut nilai feodalisme,yaitu suatu sistem kekuasaan yang sangat kuat tersentralisasi, dimana kekuasaan adalah aset yang tak boleh berkurang, penuh klenik, tak sopan dibantah, totaliter, wakil Tuhan, sabda pandito dan cenderung mewakili kepentingan penguasa.  Sedangkan sisi masyarakatnya cenderung menganut nilai patron klien, dimana semua ucapan pemimpin merupakan refleksi seutuhnya kemauan masyarakat, suka atau tidak.  Kondisi ini seringkali mendorong para pemimpinnya memanipulasi kepentingan rakyat bagi kepentingan diri dan kelompoknya.  Dalam perspektif ini, maka basis rekruitmen pegawai pemerintah diharapkan terbentuk dari kelompok middle class (bangsawan Jawa) yang sejak awal telah memiliki kepemimpinan secara de fakto[16].  Kedua, rekruitmen pegawai pemerintah Belanda yang berasal dari pribumi dimaksudkan untuk membentuk sosok pemerintah yang tangguh dan paham dengan masalah hukum.  Keinginan ini mendorong Pemerintah Belanda cenderung menyiapkan kurikulum yang bersifat ”law centris”.  Para pegawai pemerintah dibekali dengan pelajaran hukum positif dengan sedikit pelajaran antropologie.  Dampaknya, Pemerintah Belanda memperoleh keuntungan besar dimana aktivitas pemerintahan berjalan diatas kekuatan kerja dua sistem nilai yaitu feodalisme dan patron klien yang lebih efektif dan efisien.

Menyadari hal tersebut, Pemerintah Belanda kemudian mengembangkan pendidikan Pangreh Praja yang lebih modern[17]. Korps Ambtenar Belanda lebih lanjut mendorong terbentuknya pendidikan dimaksud dengan tekanan perlunya pendidikan tersebut ”diperluas dan diperdalam”[18]. Dengan demikian maka terbentuklah sekolah pendidikan yang mendidik Pangreh Praja lewat lembaga pendidikan tertinggi yaitu Bestuurs Academie. Sekolah ini terkenal dengan nama OSVIA (Opleidings School Voor Inheemsche Amstenaren).  Sekali lagi, kekuatan pendidikan ini karena basis rekruitmen Pangreh Praja berasal dari kelompok elit, sehingga efektifivitas kepemimpinannya dilapangan tak diragukan. Gambaran tersebut menyimpulkan bahwa basis rekruitmen pamong praja adalah semata-mata untuk memperkuat kepentingan kolonial Pemerintah Belanda. Sekalipun demikian, secara sengaja kepemimpinan lokal (de fakto) menguat kembali, bahkan diatas tumpukan otoritas de jure (formal-legalistik). 

Analisis Basis Rekruitmen Pamong Praja Era Kemerdekaan

          Basis rekruitmen pegawai pemerintah dalam konteks pendidikan yang sama dimasa kemerdekaan perlahan mengalami pergeseran. Misi pendidikan mengalami masalah sepeninggal Pemerintah Belanda. Mengharapkan basis rekruitmen Pangreh Praja dari kelompok elit tentu saja berhadapan dengan dua kendala pokok, yaitu; pertama, terbatasnya sumber daya kepemimpinan dari kelompok bangsawan. Kedua, tingginya masalah yang dihadapi pasca kemerdekaan, khususnya masalah-masalah sosial sehingga membutuhkan kepemimpinan secara kuantitatif yang dapat menjawab masalah di tingkat bawah. Ketiga, timbulnya kesadaran disebagian besar elit bahwa kepemimpinan perlu dipersiapkan untuk mengisi kekosongan yang ada melalui rekruitmen khusus tanpa melihat status sosial dalam masyarakat.  Pemberian kesempatan kepada anak muda yang berprestasi kedalam pendidikan pemerintahan akan lebih memperkuat pencapaian tujuan awal pemerintah.[19]. Ketiga alasan tersebut setidaknya mendorong pemerintah kemudian membentuk lembaga pendidikan dalam lingkungan Kementrian Dalam Negeri seperti Middelbare Bestuurschool (MBS) pada tahun 1948, Sekolah Menengah Tinggi (SMT) Pangreh Praja, SMA Pamong Praja yang kemudian berganti nama menjadi Sekolah Menengah Pegawai Pemerintahan/Administrasi Atas (SMPAA) di Jakarta dan Makassar.  Sekalipun demikian, tampak bahwa nomenklatur lembaga pendidikan seakan tetap mempertahankan nilai-nilai feodalisme di tengah keinginan pemerintah merekrut pegawai pemerintah baru. Dalam catatan peserta didik dan alumni yang dimuat pada beberapa dokumen yang masih tersisa, tampak bahwa kebanyakan para peserta didik berasal dari kelompok elit bangsawan Jawa, Bali, Sulawesi, Kalimantan dan Sumatera[20].  Bahkan basis rekruitmen pegawai pemerintah beberapa diantaranya berasal dari militer aktif ketika meningkat menjadi Institut Ilmu Pemerintahan.  Peningkatan kelompok bangsawan dalam rekruitmen pendidikan pamong praja dalam tahun 1956-1966 hingga angkatan terakhir di APDN daerah (1990) juga mengalami penguatan dari aspek lokal khususnya wilayah tertentu seperti Sulawesi Selatan dan Bali.  Bahkan untuk beberapa kasus di wilayah yang masih kental kultur lokalitasnya, distribusi alumni dilapangan lebih efektif jika memiliki gelar kebangsawanan[21]. Kecenderungan demikian sulit dihindari, sebab selain masih menyisakan misi Pemerintah Belanda, juga kelompok bangsawan memiliki akses yang lebih mudah dibanding masyarakat biasa dalam pola rekruitmen pegawai pemerintah. Kondisi ini memungkinkan rekruitmen berlangsung secara internal dan tertutup, sehingga basis rekruitmen terjaga dan berlangsung dikalangan elit saja.  Walaupun demikian, secara umum basis rekruitmen dari kelompok masyarakat lebih terwakili dengan semakin luasnya kepercayaan pemerintah terhadap masalah yang dihadapi.  Sebagai perbandingan dapat dilihat pada tabel berikut;

Tabel 1. Perbandingan Persentase Basis Rekruitmen Elit dan Masyarakat

di APDN Malang (1956-1966)

Asal Daerah	Elit/Aristokrat	Masyarakat Biasa	Jumlah
Jawa (Timur, Tengah, Barat, Djakarta)	15 %	85 %	130
Sumatera (Utara,Barat,Selatan, Atjeh, Riau,Djambi,Lampung)	10 %	90 %	114
Kalimantan (Barat,Tengah,Timur,Selatan)	10%	90%	57
Sulawesi (Utara,Tengah,Tenggara,Selatan)	25%	75%	63
Bali	80%	20%	14
Nusa Tenggara (Barat, Timur)	20%	80%	20
Maluku	10%	90%	26
Irian barat	5%	95%	16

Sumber: di olah dari dokumentasi Sasana Karya, 1956-1966, APDN Malang. Klasifikasi ini di luar unsur militer dan perguruan tinggi dengan jumlah terbatas yang menjadi tugas belajar selama periode tersebut. Identifikasi kelompok  elit didasarkan pada nama dan marga besar dari keseluruhan alumni tersebut.

Analisis Basis Rekruitmen Pamong Praja Periode 1990-2009

          Untuk memudahkan pengamatan terhadap perkembangan basis rekruitmen pendidikan pamong praja maka pilihan periode 1990-2009 dijadikan tolok ukur sehubungan penyatuan seluruh Akademi Pemerintahan Dalam Negeri (APDN) daerah menjadi APDN Nasional pada tahun 1990.  Pada tahun 1992 status APDN berubah menjadi Sekolah Tinggi Pemerintahan Dalam Negeri (STPDN) hingga tahun 2004.  Penggabungan IIP dan STPDN pada tahun 2004 menjadi Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN) dengan pola regionalisasi setidaknya menunjukkan kembalinya pola-pola rekruitmen dengan basis lokal.  Pada periode 1990 sd 2004, basis rekruitmen pamong praja berasal dari masyarakat biasa (lulusan SMU) yang diintegrasikan di Jatinangor.  Sekalipun pemerintah lebih membuka kesempatan pada masyarakat umum melalui seleksi ketat di daerah hingga pusat, namun faktanya rekruitmen relatif mewakili kelompok elite dibanding masyarakat umum melalui standar yang ditetapkan. Sebelumnya dapat dilihat jumlah peserta didik di IPDN dari angkatan 1 sd 14.  Data selanjutnya belum dapat dilengkapi kecuali dua angkatan terakhir di IPDN Makassar.

Table 2.  Jumlah Rekruitmen Praja Angkatan 1 sd 14

No	Angkatan	Jumlah
1.	01	487
2.	02	490
3.	03	933
4.	04	807
5.	05	905
6.	06	611
7.	07	632
8.	08	624
9.	09	612
10.	10	621
11.	11	982
12.	12	793
13.	13	1.154
14.	14	995
15.	15	-
16.	16	-
17.	17	-
18.	18	-
19.	19	97
20.	20	99

Sumber: diolah dari dokumentasi Buku Kenangan Praja dan Laporan Pendidikan Tahun 2005-2006, serta Dokumen Praja IPDN Makassar 2010.

Dari hasil identifikasi kelompok elit praja yang didasarkan pada pekerjaan/profesi orang tua dalam birokrasi (PNS/TNI/POLRI), nama/gelar (Andi,Lalu,Raden,La Ode, I Gede/Gusti) dan marga besar, diperoleh  rata-rata jumlah praja yang berasal dari kelompok dimaksud mencapai 70 %.

Identifikasi sederhana tersebut menunjukkan bahwa sekalipun pemerintah sebenarnya lebih menitikberatkan pembentukan kepemimpinan pamong praja secara de jure melalui pembentukan karakter, namun faktanya basis rekruitmen cenderung berasal dari kelompok elit birokrasi yang secara turun temurun sudah ada.  Untuk memperkuat basis rekrutmen tersebut maka pemerintah melalui sistem pengajaran, pelatihan dan pengasuhan, kader Pamong Praja dibentuk agar mampu melayani masyarakat secara optimal, tangguh menghadapi setiap tantangan, berani, jujur serta berkepribadian yang kuat sebagaimana nilai-nilai dalam simbol kepemimpinan universal Jawa, yaitu Astabhrata. 

          Oleh karena basis rekruitmen Pamong Praja berasal dari masyarakat yang secara de fakto memiliki akar yang kuat dalam soal kepemimpinan birokrasi, maka misi pemerintah idealnya adalah mengembangkan karakter kepemimpinan pamong praja yang tidak saja dapat diterima dan memiliki kekuasaan secara de jure, tetapi juga secara de fakto di tengah-tengah masyarakat.  Sebab, pengembangan karakter pendidikan yang semata bersifat de jure (law centris) hanya akan membentuk pamong negara[22]. 

Peran Pendidikan Pamong Praja dan Penguatan Basis Rekruitmen Bagi Masa Depan Kepemimpinan Pemerintahan

          Strategi pengembangan karakter kepemimpinan melalui basis rekruitmen pamong praja hari ini haruslah di evaluasi kembali.  Pengembangan karakter kepemimpinan melalui aspek intelektualitas, emosional dan spiritual menjadi strategi yang tak terhindarkan.  Mendidik pamong praja melalui penanaman kekuasaan yang bersifat de jure semata (law centris) tak menjawab dinamika perkembangan politik pemerintahan dewasa ini. Faktanya, kaderisasi elit dalam masyarakat melalui instrument partai politik maupun lembaga kemasyarakatan lainnya tampaknya mengalami kemacetan/kebuntuan (stagnan), bahkan berjalan tanpa proses yang memadai. Tingkat legitimasi terhadap kepemimpinan politik pemerintahan mengalami degradasi baik dari aspek legitimasi religi, elit maupun demokrasi[23]. Hal ini ditandai oleh susutnya kader partai dengan cara merekrut artis dan birokrat dalam sejumlah kasus pemilihan anggota legislatif dan kepala daerah. Akibatnya, banyak lulusan APDN, IIP, STPDN dan IPDN yang sekalipun muda namun di nilai masyarakat mampu mengemban misi pemerintahan sebagai Kepala Daerah.  Ini menunjukkan bahwa akseptabilitas moral masyarakat (legitimasi) terhadap alumni mengalami perluasan tidak saja dalam konteks penegasan kekuasaan secara de jure, tetapi juga de fakto.  Asumsi ini di dukung oleh banyaknya pendaftaran kandidat Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dalam 5 tahun terakhir yang berasal dari kalangan alumni pendidikan Pamong Praja.  Tabel dibawah ini menunjukkan kontribusi kader Pamong Praja aktif dan non aktif dalam jabatan publik pada 5 tahun terakhir ;

Tabel 3. Kontribusi Pamong Praja Aktif dan Non Aktif Dalam

Jabatan Politik 2005-2010

Provinsi	Kepala Daerah	Wakil Kepala Daerah	Anggota DPRD	Jumlah
DKI Jakarta	-	-	-	-
Jawa Barat	3	1	-	4
Jawa Timur	-	-	-	-
Jawa Tengah	-	-	-	-
Sulawesi Selatan	3	2	5	10
Sulawesi Barat	1	1	3	5
Sulawesi Tengah	1	-	2	3
Sulawesi Tenggara	1	-	2	3
Sulawesi Utara	-	-	2	2
Gorontalo	-	-	3	3
Kalimantan Barat	1	4	4	9
Kalimantan Timur	1	1	2	4
Kalimantan Tengah	1	1	1	3
Kalimantan Selatan	-	1	2	3
Sumatera Barat	2	1	5	8
Sumatera Utara	3	1	-	4
Sumatera Selatan	1	-	-	1
Papua	2	-	-	-
Papua Barat	1	-	-	1
Bangka Belitung	-	-	2	2
Riau	2	2	5	9
Kepulauan Riau	2	1	3	6
Jambi	-	1	3	4
Lampung	-	-	11	11
Bali	-	-	3	3
Nusa Tenggara Barat	1	-	3	4
Nusa Tenggara Timur	-	1	5	6
Maluku	1	2	-	3
Maluku Utara	1	1	-	2
Bengkulu	-	-	-	-
Nanggroeh Aceh D	2	-	-	2
Jogjakarta	-	-	-	-

Sumber: Di olah terbatas dari wawancara alumni di daerah, 2010

Tampaknya, penajaman nilai-nilai kepemimpinan politik pemerintahan melalui aspek Jarlatsuh penting untuk didalami kembali dengan mengembangkan nilai-nilai kepemimpinan politik lokal yang ditumbuhkembangkan secara proporsional.  Hal ini untuk menjawab dan mengurangi kebuntuan dari pola sirkulasi kekuasaan pada kelompok elit dengan instrument yang dimiliki.  Sepanjang elit dalam masyarakat (termasuk partai politik) mampu menciptakan sirkulasi secara sehat dan memadai, maka pendidikan pamong praja tentu saja lebih relevan jika ditempatkan secara proporsionalitas sebagai manajer yang tangguh dalam birokrasi modern. Sebaliknya, jika partai politik gagal membangun pola sirkulasi sesuai mekanisme dalam praktek demokrasi prosedural, maka suka atau tidak, basis pendidikan pamong praja secara alamiah berpeluang mengambil bagian berdasarkan mekanisme dan konsensus yang disepakati. Saya pikir ini lazim terjadi dimanapun negara yang mengalami sirkulasi pemerintahan transisi.  Tentu akan jauh lebih mudah jika revisi UU No.32 Tahun 2004 mampu melapangkan sekaligus menemukan jalan keluar  (way out) dengan cara mengimbangi kandidat kepala daerah yang berasal dari partai politik dengan wakil kepala daerah yang bersumber dari kelompok birokrasi yang tentu saja memiliki standar pengalaman dan basis keilmuan pemerintahan (baca pamong praja).

Pada dasarnya semua itu bergantung pada tujuan pemerintah dalam kaitan dengan pembentukan kepemimpinan pemerintahan. Pertanyaan mendasar adalah basis dan otoritas apa yang kita butuhkan ke depan dalam konteks pendidikan Pamong Praja dengan berpijak pada realitas sistem politik dan pemerintahan yang berlangsung saat ini? Belajar dari basis rekruitmen masa lalu serta kebutuhan otoritas tampaknya perlu dipikirkan kebutuhan kepemimpinan pemerintahan dalam road map 10 sd 20 tahun ke depan sehingga basis rektruitmen dapat disesuaikan. Secara sederhana dapat dilihat pada tabel berikut;

Tabel 4. Hubungan antara Basis Rekruitmen dan Kekuasaan

	Elit/ Aristokrat	Masyarakat Umum	Bentuk Kekuasaan
Pra Kemerdekaan	X	-	De fakto>De jure
Pasca Kemerdekaan	X	x	De fakto> De jure
Periode 1990-2010	X	x	De jure > De fakto
Periode 2010-2020	?	?	?

         

Seiring dengan pergeseran sistem pemerintahan otoriter menuju demokrasi, makna Pangreh Praja (Pamong Negara) secara perlahan mengalami koreksi total sehingga melahirkan konsep Pamong Praja. Suatu konsep yang mengandung misi melayani masyarakat secara optimal dimana saja dan kapan saja sebagai suatu tanggungjawab de jure sekaligus de fakto.  Dewasa ini, seperti disinyalir oleh Tursandi (2010), konsep pamong praja bahkan menjadi lebih terbuka dengan perubahan sistem pemerintahan, dimana istilah urusan pemerintahan umum dan urusan umum pemerintahan semakin sulit dibedakan dalam kenyataan dilapangan. Bahkan menurutnya, individu yang melakonkan jabatan pamong praja boleh berasal darimana saja, tanpa melihat latar belakang pengalaman dan pendidikannya.  Tinggal bagaimana membentuk mereka agar memahami makna pelayanan masyarakat serta dibekali lewat pelatihan jangka pendek (short courses) dan jangka panjang.  Kalau para kepala daerah yang baru terpilih saja dapat dilatih selama 21 hari di Badan Diklat guna meletakkan dasar-dasar kepemimpinan pamongpraja, mengapa untuk para Camat yang nota bene saat ini banyak berasal dari berbagai pengalaman dan basis keilmuan berbeda sulit dikendalikan pemerintah untuk taat pada PP No.19 Tahun 2007 berkaitan dengan sertifikasi camat? Faktanya, untuk rekrutmen Camat saja lebih didasarkan atas Daftar Urutan Kedekatan, jauh dari tata merit sistem yang kita harapkan.

Terlepas dari persoalan tersebut, tampaknya, pemahaman terhadap Pamong Praja yang mensyaratkan kualifikasi kepemimpinan dan kemampuan managerial seperti dikemukakan Ndraha dalam Ismail (2010:8) cukup relevan dalam pemaknaan kekuasaan de fakto dan de jure.  Kekuasaan de fakto (kharismatik, politis) dapat dikembangkan melalui pengembangan karakter kepemimpinan, sedangkan kekuasaan de jure (legal-rasional,authority) dapat di desain melalui pengembangan karakter managerial.  Lalu mengapa Pamong Praja harus berada di garis lini/kewilayahan dengan pendidikan khusus? Oleh karena kita percaya bahwa penumbuhan karakter kepemimpinan (leadership) seyogyanya berhadapan dengan basis masyarakat terkecil hingga yang paling luas guna mendorong tumbuhnya kekuasaan de fakto di atas kekuasaan de jure. Itulah mengapa kita cenderung melarang alumni STPDN/IPDN setelah lulus menjadi ajudan kepala daerah, sekalipun penting untuk menumbuhkan karakter managerial pada waktunya. Tetapi dengan menempatkan alumni di level Desa, Kelurahan dan Kecamatan sebagai entitas pemerintahan paling bawah, mereka relatif berhadapan langsung dengan basis sosial yang dengan sendirinya dapat mengembangkan karakter kepemimpinan secara de fakto, sekaligus mengasah karakter managerial atas kekuasaan de jure.   Pertanyaan berikut adalah mengapa perlu di didik khusus? Oleh karena pemerintah merupakan organisasi paling sempurna yang memiliki keistimewaan[24], maka profesi Pamong Praja sebagai representasi pemerintah dalam melayani masyarakat perlu di didik secara istimewa/khusus, sebab pemerintah memiliki kekhususan/keistimewaan dalam memainkan kekuasaan baik secara de jure maupun de fakto.  Perlu dibedakan sifat khusus pada sekolah lain seperti Jaksa, Hakim, Auditor, Polisi atau Tentara yang walaupun di didik secara khusus namun hanya melaksanakan kekuasaan de jure semata (law centris) tanpa berhadapan langsung dalam konteks pelayanan masyarakat sehingga membutuhkan qualified leadership (Ndraha:2010). Inilah yang disebut dengan model pendidikan specialist-generalis. Kalau alumni AKPOL dan AKMIL bersifat specialist mengamankan dan mempertahankan, lulusan perguruan tinggi lain bersifat generalist-specialist dalam keilmuan, maka lulusan pamong praja lebih bersifat specialist-generalist dalam praktek pemerintahan. Pembedaan istilah specialist (khusus) dapat di ihat pada tabel berikut;

Tabel 5. Pembedaan Kekhususan Pada AKPOL/AKMIL, PT dan IPDN

Perbandingan	AKPOL/AKMIL	Perguruan Tinggi	IPDN
Spesialisasi	Mengamankan/mempertahankan/ menyelidik/membunuh	Pada ilmu tertentu sesuai jurusan	Pada ilmu pemerintahan dengan karakter kompetensi qualifield leadership dan managerial administrative (de fakto dan de jure)

Jadi jelas, jika ada kekhususan (spesialisasi) dalam memainkan senjata secara praktis dilapangan untuk mengamankan (to saved) atau membunuh (to killed), maka Pamong Praja memiliki kekhususan dalam memainkan kekuasaan yang lebih dari sekedar memainkan senjata, yaitu mengelola kekuasaan yang luas.  Sebab itulah, mengapa penting untuk di didik secara khusus/istimewa. Sekali lagi, karena Pamong Praja disiapkan untuk mengelola/memainkan kekuasaan baik secara de jure maupun de fakto.  Apalah artinya senjata tanpa kekuasaan? Mana lebih besar dan berpengaruh, apakah senjata M-16 atau kekuasaan yang dapat sewaktu-waktu memerintahkan senjata tersebut meledak? Lalu, pekerjaan rumah selanjutnya adalah bagaimana mengembangkan karakter kepemimpinan yang dapat diterima baik secara de fakto maupun de jure di tengah masyarakat yang semakin demokratis dewasa ini? Saya sarankan, penting membaca kembali konsep dan kurikulum yang telah disusun oleh Ndraha dalam buku Nilai-Nilai Kepamongprajaan, Credentia, Jakarta, 2010. Tentu saja dengan nilai kritis.

Referensi:

Alfian, M Alfan, 2010, Menjadi Pemimpin Politik, Gramedia, Jakarta

Anwar, Rosihan, 2008, Kenang-Kenangan Pangreh Praja, Balai Pustaka, Jakarta

Bottomore, T.B., 2006, Elite dan Masyarakat, Akbar Tanjung Institute.

Emmerson, Donald K, 1976. Political Culture and Cultural Politics, Cornell University Press, Ithaca and London

Haryanto, 2005, Kekuasaan Elite, JIP UGM, Jogjakarta,

Ilham, Muhammad, 2008. Manajemen Strategis Peningkatan Mutu Pendidikan Kepamongprajaan, Indra Prahasta, Bandung

Kartodihardjo, Sartono, 1981. Elite Dalam Perspektif Sejarah, LP3ES, Jakarta

Kuper, Adam, & Jessica, 2000, The Social Science Encyclopedia (terj), PT.Raja Grafindo, Jakarta

Labolo, Muhadam, 2010, Memahami Ilmu Pemerintahan, Rajawali Press, Jakarta,

Ndraha, Taliziduhu, 2005, Kybernologi, Jilid 1-2, Rineka Cipta, Jakarta

...............................,2010, Nilai-Nilai Kepamongprajaan, Credencia, Jakarta

M Giroth, Lexie, 2004, Edukasi dan Profesi Pamong Praja, STPDN Press, Bandung

.........................., 2009, Status dan Peran Pendidikan Pamong Praja Indonesia, Indra Prahasta, Bandung

Sutherland, Heather, 1983. Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi, Sinar Harapan, Jakarta

Suratno, Pardi, 2009, Sang Pemimpin Menurut Astabhata, Jakarta

Susetya, Wawan, 2007, Kepemimpinan Jawa, Jogjakarta.

Sasana Karya 1956-1966, Menjongsong Peningkatannja Mendjadi Institut Ilmu Pemerintahan, APDN Malang

Suseno, F Magnis, 1999, Etika KekuasaaPn, Prinsip-Prinsip Kewarganegaraan, Kanisius, Jakarta.

Suryaninggrat, Bayu, 1980, Pamong Praja dan Kepala Wilayah, Aksara Baru, Bandung

Webe, Agung, 2007, Javanese Wisdom, Berpikir dan Berjiwa Besar, Indonesia Cerdas, Yogyakarta

Varma, 2008, Politik Modern, Rajawali, Jakarta

Van Niel, Robert, 1984, Munculnya Elit Modern Indonesia, Pustaka Jaya, Jakarta

Visser, Leontine, 2009, Bakti Pamong Praja Papua, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta

Makalah :

Nurdin, Ismail, 2010, Quo Vadi Pamong Praja, IPDN Jatinangor

Salim Said, 2004, Meningkatkan Nilai-Nilai Kebangsaan di Era Otonomi Daerah, Jakarta

Wasistiono, 2009, Redefenisi Kode Kehormatan dan Nilai-Nilai Kepamongprajaan, Materi TOT Diklat Kemendagri.

Haily, Aziz, 2006, Sejarah Pendidikan Kedinasan di Indonesia, Jakarta

IPDN, 2006, Laporan Pendidikan IPDN Tahun Akademik 2005-2006, Jatinangor

Syafruddin, Ateng, 2007, Ilmu Pemerintahan Dalam Konteks Kepamongprajaan, Makalah, Jatinangor

Syafruddin, Ateng, 1963, Pamong Praja sebagai Golongan Karya Pemerintahan Umum, Makalah, Bandung

Syafruddin, Ateng, 1963, Jabatan Pamong Praja Dalam Penelitian Antroplogi dan Hukum Adat, Makalah, Bandung.

Tursandi, (2010), Testimoni, Silaturahmi Alumni Sekolah Pamong Praja, (sambutan) Jakarta, Sahid Hotel, 24 November 2010.

---

§ Direktur Eksekutif Pusat Kajian Strategik Pemerintahan, Makalah ini disumbangkan sebagai kontribusi pemikiran dalam rangkaian Kongres Alumni Pendidikan Tinggi Kepamongprajaan di Htl Red-Top, Tanggal 2-4 Desember 2010.

[1] Wulangreh, adalah karya istimewa gubahan Susuhunan Pakubuwono IV dari Keraton Surakarta Hadiningrat. Lihat Alfian, Menjadi Pemimpin Politik, Gramedia, Jakarta, 2010:244.

[2] Pardi Suratno, Sang Pemimpin Menurut Astabhata, 2009. Lihat juga narasi dalam http:/www.heritageofjava.co/art/sastraj jawa/Asthabrata.htm, oleh Wawan Susetya, Kepemimpinan Jawa, Jogjakarta, 2007. Demikian pula Agung Webe, Javanese Wisdom, Berpikir dan Berjiwa Besar, Yogyakarta:Indonesia Cerdas, 2007.

[3] Sejauh ini tak ada satupun sumber yang menerangkan makna Pang dalam kata Pangreh, atau makna ”P” dalam kata Pamong.  Apakah ia identik dengan Panglima, atau merujuk pada pemilik tertinggi dari kekuasaan itu sendiri, wawlahu alam bissawab.

[4] Lihat Kamus Besar Bahasa Indonesia, Gramedia, Jakarta, 2005.

[5] Ismail Nurdin, Quo Vadi Pamong Praja, Makalah, IPDN, 2010

[6] Haryanto, Kekuasaan Elite, JIP UGM, Jogjakarta, 2005

[7] Frans Magnis Suseno, 1999, Etika Kekuasaan, Prinsip-Prinsip Kewarganegaraan, Kanisius, Jakarta

[8] Kuper & Jessica, Adam, 2000, The Social Science Encyclopedia (terj), PT.RajaGrafindo, Jakarta, 2000:53

[9] Tentang hubungan pengaruh antara A terhadap B, dapat juga dilihat penjelasan R.A Dahl dalam Alfian, Menjadi Pemimpin Politik, Jakarta, Gramedia, 2010;222. Lihat juga McLean dan Alstair Mc Millan, Oxford Concise Dictionary, hal. 431

[10] T.B. Bottomore, 2006, Elite dan Masyarakat, Akbar Tanjung Institute. Lihat juga Varma, 2008, Politik Modern, Rajawali, Jakarta

[11] Kartodihardjo, Sartono, 1981. Elite Dalam Perspektif Sejarah, LP3ES, Jakarta

[12] Van Niel, Robert, 1984, Munculnya Elit Modern Indonesia, Pustaka Jaya, Jakarta

[13] Sutherland, Heather, 1983. Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi, Sinar Harapan, Jakarta

[14] Emmerson, Donald K, 1976. Political Culture and Cultural Politics, Cornell University Press, Ithaca and London

[15] Charismatic adalah salah satu pendekatan yang digunakan oleh Max Weber (1978) dalam konsep kekuasaan, dimana kekuasaan bersandar dari dirinya sendiri yang mampu mempengaruhi orang lain lewat daya tarik atau performance yang dimiliki.

[16] Untuk membedakan kekuasaan secara de fakto dan de jure, lihat Friedman (1973) dalam Kuper, 2000, Ensiklopedia Ilmu Sosial, Raja Grafindo, Jakarta.

[17] Sekalipun demikian, kita yakin bahwa tradisi kerajaan-kerajaan di Nusantara sebenarnya telah memiliki akar-akar pendidikan elite yang secara internal disiapkan dalam rotasi kepemimpinan.

[18] Labolo, Muhadam, Memahami Ilmu Pemerintahan, Rajawali Press, Jakarta, 2010:165

[19] Kasus ini identik dengan rekruitmen yang dilakukan oleh Napoleon Bonaparte ketika para perwira Perancis yang nota bene berasal dari kelompok elit bangsawan mengalami penyusutan akibat kekalahan di medan perang. Napoleon kemudian membentuk sekolah militer untuk menyaring perwira baru dengan basis rakyat jelata tanpa berharap dari kelompok bangsawan, orasi lisan Salim Said, 2004, Meningkatkan Nilai-Nilai Kebangsaan di Era Otonomi Daerah, Htl Mercure, Jakarta.

[20] Sasana Karya 1956-1966, Menjongsong Peningkatannja Mendjadi Institut Ilmu Pemerintahan, Penerbit: APDN Malang, 1966:67-81.

[21] Sekalipun tak mewakili secara keseluruhan, untuk kasus demikian dapat diamati di Sulawesi Selatan.  Kondisi ini bergantung pada status sosial yang melekat pada Kepala Daerah yang berkuasa. Kepala Daerah yang tak memiliki gelar kebangsawanan cenderung bersifat normal dalam pola pendistribusian alumni sekolah pendidikan pamong praja.  Hal ini menjadi salah satu kendala dalam sistem penyebaran alumni di daerah-daerah yang cenderung mengalami penguatan pada aspek kultur lokal seperti isu putra asli daerah.

[22] Istilah Pamong Negara disampaikan oleh Mantan Sekjend Depdgri (Soemarman) yang disampaikan secara tertulis dalam sambutan menjelang pembukaan IIP di APDN Malang, 1966.

[23] Frans Magnis Suseno, 1999, Etika Kekuasaan, Prinsip-Prinsip Kewarganegaraan, Kanisius, Jakarta.

[24] Sifat istimewa pemerintah dapat dilihat dalam Ndraha, Kybernologi, jilid 1-2, Rineka Cipta, 2005. Jakarta,1999.  Lihat juga Labolo, Memahami Ilmu Pemerintahan, Edisi 4, hal.1-2, Rajawali Press, 2010.