Jumat, 16 September 2016

Urgensi Kepemimpinan Pamongpraja Dalam Kerangka Otonomi Daerah


Oleh. Dr. Muhadam Labolo
                
Dinamika otonomi daerah dipahami sebagai relaksasi atas upaya menciptakan tujuan ideal kebijakan desentralisasi, yaitu secara administratif meningkatkan kualitas pelayanan masyarakat dan secara politik menciptakan sirkulasi kepemimpinan lokal yang akseptabel (Rasyid & Syaukani, 1999).  Sayangnya, dari dua tujuan ideal tersebut masyarakat lupa pada kualitas pelayanan yang menjadi harapan pokoknya, sementara sebagian besar elit lokal tersita energinya pada kompetisi kekuasaan berjangka pendek. Dalam kealpaan akut seperti itu masyarakat tak memperoleh apa-apa kecuali slogan kampanye yang hampa setelah berlalu beberapa saat. Disisi lain kaum elit lokal kembali pada tugas rutin selanjutnya, yaitu pengumpulan modal bagi rotasi kekuasaan lima tahunan. Jangan heran bila banyak tercipta pola kepemimpinan Wiro Sableng 212, dua tahun pertama mengembalikan modal, setahun berbakti pada masyarakat, dan dua tahun terakhir mengumpulkan kembali modal untuk pertarungan selanjutnya. Dibeberapa daerah seperti Solo, Jakarta, Bantaeng, Surabaya dan Bandung, imaji masyarakat dan pemimpinnya tak segera lupa terhadap semua komitmen yang dipertaruhkan.  Kepemimpinan lokal seperti itu ternyata menciptakan efek yang luas bagi sebagian besar kepala daerah untuk konsisten terhadap kepentingan rakyat sekaligus tujuan ideal otonomi daerah, yaitu meningkatnya kualitas pelayanan dan kesejahteraan masyarakat.  Efek lebih jauh tentu saja berujung pada peningkatan kepercayaan (trust) sehingga kepemimpinan lokal pada akhirnya tak membutuhkan banyak energi untuk memenangkan pemilihan di lima tahun berikutnya. Dengan demikian tujuan otonomi daerah yaitu peningkatan kualitas pelayanan dan terciptanya kepemimpinan yang akseptabel dapat mencapai tujuan dalam sekali raihan dayung.
Munculnya kepemimpinan pemerintahan yang berorientasi kuat pada kepentingan masyarakat seakan menyadarkan kita pada akar historis kepemimpinan lokal yang khas yaitu kepemimpinan Pamongpraja. Kepemimpinan Pamongpraja adalah kepemimpinan yang berfokus pada kepentingan kaum alit (rakyat jelata) sekalipun secara historis lahir dari pola kepemimpinan kaum elit (kaum bangsawan). Kini, keajegan pola kepemimpinan Pamongpraja tidak saja memperoleh pengakuan secara de fakto, namun dalam sistem pemerintahan daerah juga memperoleh pengakuan secara de jure (lihat UU Nomor 23/2014 Tentang Pemerintahan Daerah).  Kesepaduan pengakuan tersebut kiranya menciptakan modal bagi efektivitas kepemimpinan pemerintahan dari level pusat hingga organ pemerintahan terendah setingkat Camat. Patut disadari bahwa menguatnya dukungan akar rumput (grass root) terhadap fenomena kepemimpinan pemerintahan bertipe Pamongpraja seperti Jokowi, Ahok, Risma, Ganjar Pranowo, Nurdin Abdullah dan Ridwan Kamil merupakan sinyalemen bahwa kepemimpinan pemerintahan yang lebih adaptable kedepan adalah kepemimpinan pemerintahan yang lebih kualitatif dan berjarak ideal dari intervensi politik.  Terlepas dari aspek kepentingan politik praktis, namun tekanan pada aspek kualitatif bermakna bahwa perilaku ‘blusukan’ yang dilakukan oleh pemimpin dengan style masing-masing tidak saja menyentuh nurani masyarakat luas, namun mampu menyerap berbagai persoalan mendasar (face to face) sekaligus mampu menyiapkan formula jangka pendek untuk menjawab ragam persoalan pemerintahan yang menganga lebar didepan mata. Pemerintahan yang baik memang tak cukup dengan hanya memungut persoalan di atas permukaan (day to day), tentu saja pada tingkat selanjutnya perlu diletakkan dalam kerangka visi jangka panjang (vision, memandang sejauh mungkin kedepan). Ketika salah satu pasar tradisional di Solo membutuhkan tempat yang layak, Jokowi misalnya menjawab dengan pasar yang lebih manusiawi. Demikian pula ketika masyarakat miskin di wilayah perkotaan Jakarta membutuhkan pengurangan beban pendidikan dan kesehatan, resep Kartu Pintar dan Kartu Sehat adalah jawabannya. Ahok meneruskan formula yang tersisa lewat fokus pencegahan banjir dan pengurangan macet yang menjadi masalah utama masyarakat Jakarta (sekali lagi terlepas dari persoalan politik praktis yang kini meningkat tajam memasuki area Pemilukada). Risma memperlihatkan respon tegas ketika mengubah wajah Pasar Birahi Dolly menjadi ruang yang lebih agamis.  Nurdin menyiapkan ambulance keliling guna memastikan tidak ada satupun warga Bantaeng yang mengeluh karena persoalan keterbatasan akses kesehatan. Sementara Ridwan Kamil mampu memberi jawaban atas kesemrawutan Kota Bandung yang lebih tertata, bermartabat dan cerdas (smart city). Fenomena tersebut dapat dibandingkan dengan ratusan kepala daerah yang hanya menunggu laporan bawahan di atas meja sebagai sampling terhadap berbagai masalah di tingkat bawah. Pendekatan kuantitatif semacam itu jelas tak akan pernah menyentuh perasaan terdalam masyarakat, apalagi sampai menjawab persoalan esensial yang dikeluhkan. Akibatnya dapat diduga, formulasi perencanaan yang disiapkan untuk menjawab persoalan di level terbawah hanyalah kumpulan program dan kegiatan yang didasarkan pada kemauan bawahan, tentu dengan sedikit banyak membumbuinya lewat stempel “atas nama rakyat”.  Faktanya, birokrasi dan sekelompok kapitalis lokal yang paling banyak diuntungkan dan bukan masyarakat itu sendiri. 
Realitas dinamika kepemimpinan pemerintahan lokal diatas tampak merefleksikan sejumlah nilai dalam kepemimpinan Pamongpraja sebagaimana dikemukakan Ndraha (2009) yaitu; pertama, kepemimpinan pemerintahan lokal membutuhkan nilai vooruit zien (visioner),  suatu kemampuan dalam kepemimpinan pemerintahan yang dapat melihat sejauh mungkin kedepan. Nilai demikian penting untuk mengurangi beban politik transaksional jangka pendek. Pembangunan daerah yang hanya bersifat “bagi-bagi jatah APBD” setiap tahun seharusnya lama ditinggalkan agar strategi pembangunan daerah kedepan lebih berdaya-jangkau sepuluh hingga dua puluh tahun kedepan. Melalui strategi semacam itu kita dapat membayangkan Provinsi Sulawesi Tengah dalam 20 tahun kedepan apakah setaraf kualitas sumber daya manusia, infrastruktur maupun pembangunan kota dengan daerah maju lainnya seperti Provinsi Jawa Barat, Kalimantan Timur, Sulawesi Selatan atau Sumatera Utara.  Apabila kepemimpinan pemerintahan memiliki visi dalam jangkauan semacam itu, kita dengan mudah dapat mengendalikan angka kelahiran, angka kemiskinan, angka buta huruf, serta angka kematian dan kesehatan yang kini meletakkan rangking Provinsi Sultra dilevel terendah. Kedua, kepemimpinan pemerintahan selayaknya memiliki nilai conducting, yaitu kemampuan membangun kinerja bersama melalui perilaku aktor yang berbeda-beda. Dalam bahasa jamak kita sering menyebut istilah coordinating, yaitu upaya membangun kinerja masing-masing melalui kesepakatan bersama yang berbeda. Lemahnya koordinasi selama ini mengakibatkan daerah kehilangan pemandu dalam mengendalikan gerakan sentrifugal pada setiap sektor yang berjalan menurut ego masing-masing. Dampak berikutnya adalah kepemimpinan sulit mencapai visi dan misi yang telah ditegaskan, oleh sebab pergerakan setiap Satuan Kerja Pemerintah Daerah (SKPD) yang semakin menjauh dari komitmen bersama. Semua tampak bergerak menurut insting masing-masing sehingga pemerintah daerah kehilangan arah dalam pencapaian tujuan otonomi daerah.  Ketiga,  nilai peace making, yaitu suatu kemampuan membangun kerukunan dan kebersamaan pada realitas masyarakat yang berbeda. Sosok kepemimpinan pemerintahan yang cenderung menjadi sumber masalah lewat berbagai statement tak terkontrol dapat memicu tumbuhnya bibit konflik dimana-mana.  Kondisi ini tentu saja dapat menjadi batu ganjalan dalam mendorong persatuan sebagai modal utama pembangunan masyarakat. Kepemimpinan pemerintahan seharusnya menjadi faktor determinan bagi tercapainya cohesivitas social dan bukan dis-integrasi social sebagaimana terlihat diberbagai daerah. Seorang Pamongpraja sejak awal ditasbihkan tidak saja menjadi pemimpin, demikian pula bertindak sebagai hakim pendamai dalam masyarakat, bukan provokator terhadap berbagai isu. Keempat, kepemimpinan pemerintahan membutuhkan nilai residue-caring, yaitu suatu kemampuan mengelola sampah, sisa, yang beda, yang salah dan yang terbuang. Kemampuan ini adalah salah satu nilai unik dimana sebagian besar kepemimpinan pemerintahan dewasa ini lebih tertarik dan cenderung mengambil tanggungjawab pada urusan-urusan basah, berdampak ekonomis langsung serta secara pragmatis memberi keuntungan finansial. Menyusutnya nilai residu-caring pada akhirnya menciptakan sosok kepemimpinan kapitalis yang rajin melokalisir masyarakat keruang-ruang tak berperikemanusiaan untuk kepentingan diri dan kelompok tertentu. Faktanya dengan alasan untuk kepentingan ruang terbuka hijau, taman, pasar modern, hingga ruang publik, pemerintah daerah seringkali meminggirkan rakyat ketepian jalan. Pemerintah daerah terkadang takut berdiri dibelakang masyarakat yang sering berada dalam posisi dirugikan, terisolasi, terbuang dan tak terpedulikan.  Kelima, kepemimpinan pemerintahan selayaknya mengadaptasi nilai turbulence-serving, yaitu kemampuan mengelola ledakan yang dianggap mendadak atau di luar kemampuan (force majeure). Tanpa kemampuan ini, kepemimpinan lokal akan selalu menemui persoalan logistik.  Dalam banyak kasus, ironisnya sejumlah daerah yang mengalami kelaparan justru merupakan daerah yang memiliki sumberdaya memadai. Kelemahan manajemen logistik selama ini mengakibatkan pola perencanaan, penganggaran, pengadaan, penyimpanan dan distribusi ditingkat daerah mengalami persoalan serius. Harus diakui bahwa kegagalan pemerintah daerah dalam menanggulangi kemalangan masyarakat pada sejumlah kasus adalah bukti hilangnya nilai kepemimpinan turbulence-serving. Pemda selalu kelihatan tertinggal dibelakang, krisis dan gugup menghadapi setiap masalah (nerveus), bahkan kehilangan kreativitas serta kemandirian sebagai variabel utama keberhasilan otonomi daerah. Keenam, kepemimpinan lokal membutuhkan nilai fries ermessen, yaitu suatu keberanian bertindak untuk kemudian mempertanggungjawabkannya secepat kepemimpinan merespon. Ini penting disebabkan terlalu banyak masalah yang tak pernah berhenti dihadapi.  Membutuhkan regulasi pusat terkadang mesti menunggu bertahun-tahun ditengah kesibukan daerah menjawab persoalan yang dihadapi. Dalam konteks itu kepemimpinan lokal membutuhkan diskresi untuk melancarkan arus penyelenggaraan pemerintahan, mencegah stagnasi pemerintahan serta menutupi kealpaan regulasi akibat kekosongan, duplikasi dan multi-tafsir. Ketujuh, kepemimpinan pemerintahan lokal membutuhkan kemampuan generalist and specialist function, yaitu suatu kemampuan untuk mengetahui sedikit tentang banyak hal, dan mengetahui banyak hal tentang sesuatu yang sedikit (knowing less and less about more and more, and more and more about less and less). Ini penting disebabkan menumpuknya persoalan yang dihadapi membutuhkan pengetahuan yang cukup sebelum disimpulkan dalam bentuk kebijakan.  Pada level top manager dibutuhkan pengetahuan general, sementara ditingkat pelaksana dibutuhkan penerjemahan yang lebih detail.  Dalam perspektif kepemimpinan, semakin abstrak semakin pemimpin, semakin teknis semakin kuli (Madjid, 1999).  Pada kenyataannya birokrasi di daerah sulit menerjemahkan ide dan gagasan pemimpinnya sehingga janji kepala daerah terkesan jauh panggang dari api. Kedelapan, kepemimpinan lokal membutuhkan spirit omnipresence (hadir dimana-mana). Bertalian dengan itu salah satu agenda Nawacita Presiden Jokowi adalah bagaimana menghadirkan kepemimpinan yang mampu menyentuh batas desa paling ujung hingga wilayah hutan belantara yang tak berpenghuni guna memastikan kehadiran pemimpin untuk melindungi tidak saja warganya, juga lingkungan dari berbagai ancaman dan kerusakan.  Mesti diakui bahwa sebagian warga di Provinsi Sulteng dalam 3 tahun terakhir ini justru terdesak keluar mencari pekerjaan di wilayah Papua dan Maluku, sementara ketersediaan lapangan kerja dan hutan justru dimasuki oleh pekerja asing (China). Kesembilan, kepemimpinan lokal membutuhkan responsibility, yaitu kemampuan menjawab dengan jelas dan jujur, menanggung resiko secara pribadi menurut etika otonom. Kemampuan ini dibutuhkan agar kepala daerah tidak lamban dan samar-samar dalam menjawab berbagai persoalan yang dihadapi. Kecepatan merespon setiap masalah setidaknya menggambarkan derajat kinerja seorang pemimpin. Kesepuluh, kepemimpinan lokal membutuhkan cara berpikir magnanimous-thinking, yaitu kemampuan berpikir besar dan kuat menerobos zaman untuk membuat sejarah. Kepemimpinan lokal yang hanya menghabiskan waktu pada projek-projek instan hanya akan diingat setahun hingga lima tahun.  Sementara pemimpin lokal yang mampu membuat tatanan sejarah melalui projek-projek berdaya jangkau lama akan diingat sepanjang masa. Lihatlah Soekarno, Soeharto, Le Kwan Yeuw atau Mahathir Muhammad, mereka sulit dilupakan dalam lintasan sejarah Asia Tenggara.  Akhirnya,  kepemimpinan lokal membutuhkan suatu sikap distinguished statesmanship, yaitu sikap kenegarawan-utamaan, dimana seorang pemimpin selama memangku masa jabatan publik, selayaknya mampu berdiri di atas semua kepentingan dan jauh dari sikap keberpihakan (impartial) guna menciptakan keadilan sebagai salah satu orientasi utama kepemimpinan. Dengan semua nilai kepemimpinan Pamongpraja diatas, kiranya penyelenggaraan otonomi daerah dapat bergerak melaju dipundak seorang pemimpin lokal yang benar-benar terpilih secara demokratis.


Minggu, 15 Mei 2016

Meningkatkan Peran Media Nasional Menuju Rekonsiliasi Papua


Oleh. Dr. Muhadam Labolo

Pengantar Diskusi
Tidak ada satupun yang dapat menyangkal bahwa peran pers (media nasional) dewasa ini signifikan dalam membentuk asosiasi maupun dissosiasi dalam masyarakat. Semakin terasosiasi suatu masyarakat kedalam pemerintahan semakin memperlihatkan relasi dan integrasi yang kuat. Maknanya, semua keputusan pemerintah setidaknya merefleksikan kehendak suara mayoritas. Duplikasi kepentingan yang relatif presisi semacam itu pada tingkat praktikal memberi kontribusi bagi stabilitas, efisiensi dan efektivitas kebijakan pemerintahan. Sebaliknya, semakin lebar dissosiasi antara masyarakat dan pemerintah menunjukkan bahwa terdapat jarak yang memisahkan antara apa yang menjadi kebijakan pemerintah dengan kepentingan mayoritas masyarakat.  Dalam konteks itu apabila peranan media nasional berdiri secara netral dengan tujuan memperkuat pencapaian tujuan nasional maka dengan sendirinya dapat memperkokoh integrasi nasional. Pers di negara-negara demokrasi seperti Amerika memang memiliki kebebasan yang luas, namun lebih dari itu berfungsi memperkuat kohesi sosial sebagai kepentingan kolektif-fundamental.  Sebaliknya, apabila peran dan posisi pers berada di pihak pemerintah, maka yang mungkin tercipta adalah asosiasi yang bersifat semu, dimana keikutsertaan masyarakat dalam pemerintahan bersifat terpaksa. Disini, seringkali pemerintah cenderung menjadi lebih kuat, arogan, sentralistik, satu suara dan bersikap otoriter. Pada kasus negara-negara bersistem politik otoriter bahkan totaliter seperti Korea Utara dan China, adalah contoh dimana negara mutlak mendominasi ruang publik. Dalam gambaran peran semacam itulah tulisan ini saya maksudkan, yaitu bagaimana pers sebagai pilar keempat demokrasi mampu menciptakan integrasi sosial dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Karenanya, menjadi penting bagi saya untuk hadir dalam kesempatan ini guna mengeksplorasi peran media nasional khususnya dalam upaya mendorong rekonsiliasi tidak saja di Provinsi Papua, demikian pula diberbagai daerah di Indonesia.

Peranan Media Nasional dalam Latar Historis Ke-Indonesiaan
Dalam masa penjajahan Belanda dan Jepang, peran media nasional tentu saja tak bertumbuh dan berkembang sebagaimana dewasa ini. Namun, sekalipun penjajah membatasi ekspresi heroik pers yang merefleksikan kehendak umum masyarakat Indonesia untuk merdeka, pers dalam konteks itu setidaknya telah menunjukkan perannya sebagai alat perjuangan dan pengintegrasi bangsa. Dimasa orde lama (1949-1966), media nasional yang muncul secara sporadik berupaya mengekspresikan lebih jauh dinamika kemerdekaan Republik Indonesia tahun 1945. Ditengah luapan sukacita itu media nasional cenderung berhadapan dengan pers asing (Belanda dan China) serta berafiliasi dengan golongan tertentu yang cenderung menciptakan gesekan dan berhadapan dengan opini umum. Harus diakui bahwa realita dan dinamika pers yang tak semakin memperkuat integrasi nasional mendorong pemerintah orde lama menggunakan sikap represif dengan menutup sebagian media nasional seperti Surat Kabar Republik, Pedoman, Berita Indonesia dan Sin Po di Jakarta.  Sekalipun demikian, media nasional saat itu memperoleh pijakan lewat konstitusi RIS 1949 dan UUD Sementara tahun 1950. 
Pada masa orde baru (1966-1998), media nasional kembali berperan sebagaimana fungsinya. Namun kondisi itu hanya bertahan selama kurang lebih tujuh tahun. Pada tahun 1974 sejak pecahnya Peristiwa Malari, media nasional di Indonesia kembali didudukkan sebagai institusi politik sebagaimana organisasi masyarakat dan partai politik yang wajib diawasi. Media nasional seperti Kompas yang pernah ditutup pada akhirnya selama kurun waktu itu tak lebih berperan sebagai corong pemerintah dan gagal berfungsi sebagai alat kontrol sosial (Kholil, 2016). Ketimpangan tersebut berakhir pasca terbitnya UU Pers Nomor 40 Tahun 1999 dimasa orde reformasi, dimana media nasional dapat menjalankan fungsi sesungguhnya yaitu memberikan informasi, pendidikan, penghiburan, kontrol sosial dan sebagai lembaga ekonomi sepanjang mendukung terciptanya ketertiban umum dan kepentingan nasional. Tampak jelas dalam sejarah singkat tersebut bahwa media nasional sangat berperan tidak saja pada fungsi normatif diatas, namun lebih dari itu dalam upaya mendorong terciptanya integrasi sosial dalam masyarakat disamping disintegrasi sosial akibat kepentingan golongan dan dominasi pemerintah.

Potret Papua Dalam Dinamika Asimetrik
Sepanjang penerapan desentralisasi asimetrik di Papua sejak tahun 2001 hingga 2013 bukan tanpa masalah. Dari sisi besaran kewenangan khusus yang diberikan hampir melampaui semua kewenangan kecuali aspirasi merdeka. Pasca pelantikan Gubernur Provinsi Papua terpilih 2013-2018, tuntutan terhadap peningkatan derajat desentralisasi asimetrik meningkat dalam bentuk harapan berselerasi otonomi khusus plus. Tuntutan ini mendorong pemerintah untuk melakukan rekonsiliasi bagi pertarungan masa depan otonomi khusus di Papua. Dari aspek kualitas, urusan khusus sendiri mengalami pengendapan disebabkan rendahnya keseriusan elit lokal dan pemerintah daerah mengidentifikasi secara konkrit, termasuk mekanisme dan hubungannya dalam kerangka pembagian urusan antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota di Papua. Realitas ini dipertajam oleh tarik-menarik kewenangan antara DPR Papua sebagai lembaga formal disatu sisi dan Majelis Rakyat Papua (MRP) sebagai representasi budaya di sisi lain. Dinamika tersebut setidaknya menunjukkan bahwa kanalisasi partisipasi politik dan budaya melewati saluran yang tersedia yaitu partai politik dan media sosial kultural di tingkat terendah hingga level provinsi. Kedua lembaga tersebut setidaknya mewakili masyarakat dalam mengartikulasikan kepentingan politik dan kultural. Terlepas dari meningkatnya ketegangan dalam setiap aktivitas demokrasi lokal, terdapat sejumlah konsesi, negosiasi dan kompromi yang terus dilakukan sebagai hasil tertinggi yang dapat dicapai dalam proses pencapaian rekonsiliasi antara pemerintah daerah dan pemerintah nasional. Secara umum kekuatan aspirasi dan artikulasi kepentingan memperoleh saluran yang lebih dari cukup, dimana tersedia pilihan formal (DPRP) dan informal (MRP) yang memiliki kekuatan seimbang dalam merepresentasikan kepentingan masyarakat Papua. 
Terhadap keseluruhan proses dan dinamika dalam rangka pencapaian konsensus tertinggi antara pemerintah nasional dan Pemerintah Provinsi Papua diluar keinginan merdeka, Pemerintah pada dasarnya telah memberikan diskresi yang luas dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan alasan afirmasi. Namun disisi lain seberapa besar afirmasi yang diberikan lewat diskresi dan inovasi, pemerintah tetap dituntut melakukan pengawasan terhadap pengelolaan pemerintahan daerah sebagai upaya mendorong terciptanya pemerintahan yang baik (good governance).  Disini pemerintah seringkali menggunakan pendekatan stick and carrot, yaitu bertindak represif sekaligus menyanggupi semua tuntutan kecuali dalam satu hal diatas (merdeka) dalam menghadapi ekspresi politik lokal yang terkadang bersifat intimidatif. Sejumlah konflik horizontal dan pembakaran fasilitas pemerintah akibat ketidakpuasan dalam berbagai hal menunjukkan betapa pemerintah tidaklah bersikap membiarkan, namun memberikan peluang dalam penyelesaian setiap masalah lewat kearifan lokal yang menjadi bagian dari aspek cultural approach. 
Dalam gambaran finansial, Pemerintah tentu saja menyadari mengapa  kurang lebih 40 triliun dana otonomi khusus seperti tak manjur menyelesaikan problem kemiskinan di Papua . Pertambahan kuantitatif dana otonomi khusus lewat APBN setiap tahun faktanya tak serta merta berkorelasi dengan penurunan jumlah dan persentase penduduk miskin. Sejak implementasi otonomi khusus tahun 2001, pemerintah telah mengucurkan dana secara keseluruhan sebesar 33,7 triliun. Meskipun demikian, data Badan Pusat Statistik Provinsi Papua menunjukkan keprihatinan yang dalam dimana jumlah dan persentase penduduk miskin masih menjadi yang tertinggi di Indonesia. Pada tahun 2001 jumlah penduduk miskin tercatat 1,14 juta orang atau 54,75 persen. Sementara pada 2013 jumlah penduduk miskin berjumlah 1,01 juta orang atau 31,13 persen. Sekalipun data tersebut memperlihatkan derajat penurunan yang cukup cepat, namun posisi awal yang berada di puncak klasemen daerah dengan jumlah penduduk miskin terbesar mengakibatkan pencapaian tersebut tak berpengaruh signifikan. Potret demikian seakan bertolak belakang dengan penghargaan yang diterima Provinsi Papua pada tahun 2013 dalam kategori daerah dengan penurunan angka kemiskinan tercepat di Indonesia. Faktanya dalam dua tahun terakhir persentase penduduk miskin cenderung mengalami stagnasi dan tak pernah lebih rendah dari angka 30 persen, padahal otoritas pengambilan keputusan dalam hal keuangan sepenuhnya berada di tangan Pemerintah Provinsi Papua. Kenaikan dana otonomi khusus setiap tahun tanpa hasil yang sepadan dari pendapatan asli mengindikasikan terciptanya ketergantungan, sekaligus gagal mendorong terciptanya kemandirian sebagaimana tujuan kebijakan desentralisasi asimetrik. Faktor lain mungkin saja dikarenakan cakupan area yang luas dengan sumber daya yang kurang memadai mengakibatkan kebijakan desentralisasi asimetrik belum menyentuh aspek vital kepentingan masyarakat diberbagai pelosok kabupaten dan kota Provinsi Papua. Realitas ini setidaknya menjadi argumentasi kuat bagi pemerintah dalam upaya meningkatkan pembangunan di Papua lewat program tol laut dan berbagai infrastruktur yang diharapkan dapat mempercepat proses integrasi nasional. Dalam penglihatan pemerintah bahwa ketegangan yang sering muncul di Papua baik vertikal maupun horisontal tak seluruhnya mewakili kehendak masyarakat Papua. Hal ini dapat dilihat dalam letupan-letupan kecil yang seringkali oleh media nasional bahkan luar negeri menjadi lebih menyeramkan dan didramatisir. Bukankah konflik horisontal selama ini cenderung dianggap sebagai representasi budaya, dan senyatanya menjadi kuasa lembaga-lembaga adat dalam penyelesaiannya, termasuk dalam proses seleksi dan election di Papua. Proses seleksi dalam lingkungan birokrasi puncak secara normatif menjadi dominasi putra asli Papua. Sementara sistem election dalam sirkulasi politik (Pemilihan Kepala Daerah) juga secara normatif menjadi sangat eklusif bagi Putra Asli Papua (lihat UU Otsus Papua).  Kondisi ini sebenarnya dapat disimpulkan bahwa orang Papua sesungguhnya lebih merdeka dibanding penduduk diluar Papua yang tak berpeluang menjadi pejabat tinggi di Papua, apalagi menjadi Bupati, Walikota maupun Gubernur di Papua.  Tetapi orang Papua sangat berpeluang menjadi pejabat tinggi di luar wilayah Papua, termasuk menjadi kepala daerah kecuali di Provinsi Jogjakarta yang diatur pula secara lex spesialis.

Peran Media Nasional Dalam Mewujudkan Rekonsiliasi Papua
Memahami peranan media nasional dari sisi sejarah yang sekalipun mengalami berbagai tantangan dan kendala, namun patut digaris-bawahi bahwa media nasional di Indonesia tak pernah melupakan peran fundamentalnya yaitu elemen penting bagi terciptanya integrasi sosial hingga puncaknya kemerdekaan Indonesia. Dampak kemerdekaan Indonesia juga mendorong kemerdekaan diberbagai belahan dunia khususnya Asia dan Afrika. Dengan modal itu media nasional diharapkan tetap mempertahankan fungsi klasiknya selain sebagai pilar demokrasi keempat yang tidak saja mengontrol eksekutif, legislatif dan yudikatif, namun mampu menjembataninya dengan masyarakat luas. Lalu lintas komunikasi antara pemerintah dan masyarakat menjadi penting bagi media nasional dalam upaya memperjelas, meluruskan, mengungkit hal yang menjadi kendala dalam komunikasi, serta memberi interpretasi positif dalam kerangka pers yang bebas dan bertanggungjawab. Menurut Fatah (2016), pers berperan penting dalam membangun kepercayaan, kredibilitas bahkan legitimasi pemerintah. Sejumlah kebijakan yang telah dilakukan pemerintah pusat  dalam bentuk afirmasi selama lebih dari 10 tahun terakhir di Papua setidaknya menggambarkan adanya kepercayaan pemerintah terhadap masa depan Papua pada pemerintah daerah dan masyarakat itu sendiri.  Implikasi lebih jauh atas keberhasilan dan kegagalan penyelenggaraan otsus di Papua juga menentukan kredibilitas pemerintah daerah maupun pemerintah pusat lewat pengawasan terhadap sejumlah kewenangan dan konsekuensinya. Dalam itikad baik itu selayaknya pemerintah daerah dan masyarakat Papua patut mengapresiasinya dalam bentuk pengelolaan kewenangan otsus dengan sebaik-baiknya.  Sementara bagi pemerintah pusat, apapun hasil yang dapat dicapai oleh pemerintah daerah Papua dalam penyelenggaraan otsus dapat dipahami secara khusus pula mengingat berbagai kendala dan keterbatasan dari aspek geografis dan demografis khususnya.  Dalam kaitan itu media nasional sebagai salah satu bagian dalam paradigma good governance, yaitu peran civil society patut mengambil bagian penting dalam menciptakan relasi vertikal maupun horisontal. Secara vertikal media nasional perlu mendorong agar sejumlah kewenangan khusus dan luas tadi dapat dikelola maksimal bagi kepentingan masyarakat Papua hingga pada tingkat yang paling rendah di level distrik maupun Kampung.  Setiap luapan dan tetesan kemakmuran yang diperoleh pada tingkat tertentu harus dipastikan dapat dirasakan oleh masyarakat Papua dilevel terendah, bukan mengendap di tingkat atas, apalagi hanya menetes pada satu dua pejabat pemerintah daerah. Dengan demikian tercipta kepercayaan yang kuat dari masyarakat kepada pemerintah daerahnya. Dalam pengamatan sepintas terlihat bahwa kewenangan khusus dan luas tersebut seperti tak berfungsi dalam mengalirkan kemakmuran hingga titik terendah di Distrik maupun Kampung. Alih-laih masyarakat Papua menyalahkan pemerintah daerah, elit lokal justru memanfaatkan kesenjangan semacam ini untuk membakar semangat separatisme, dimana ujung dari semua persoalan berada di level pemerintah pusat. Dampak lebih luas dewasa ini yaitu sejak masuknya pers asing pada tahun 2015 tentu saja mendorong terbukanya informasi yang jika tak diimbangi oleh media nasional dapat memicu disintegrasi nasional lewat tekanan eksternal.
Secara horisontal peran media nasional diharapkan dapat memperkuat kohesi sosial antar suku dan agama yang sewaktu-waktu menjadi sumbu konflik di Papua. Kasus Tolikara yang melibatkan isu agama pada tahun 2015 menjadi catatan penting selain persoalan gesekan antar etnik yang seringkali melebar menjadi konflik antar suku maupun antar suku dan pendatang. Pengabaran informasi yang tak berimbang seringkali menimbulkan bias dimana pihak-pihak yang realitasnya terdzholimi menjadi sebaliknya, pihak yang mendzholimi. Pelanggar konsensus lokal yang menimbulkan konflik seringkali dilindungi sebagai pihak yang dikesankan paling menderita. Sementara kelompok yang taat terhadap konsensus lokal seringkali berakhir sebagai musuh bersama (common enemy) yang kemudian mengalami eksodus paksa. 
Pers dan demokrasi seringkali bertautan dan sulit dilerai. Wajah demokrasi terlihat dalam dua aspek yaitu, pertama, demokrasi sebagai realitas kehidupan sehari-hari. Kedua, demokrasi sebagaimana dicitrakan oleh media informasi. Jadi, disatu sisi ada citra, dilain pihak ada realitas. Ironisnya yang terjadi saat ini adalah terlepasnya relasi antara citra dan realitas itu sendiri. Inilah yang disebut dengan simulacrum demokrasi, yaitu kondisi yang seolah-olah demokrasi namun sebagai citra demokrasi telah mengalami deviasi, distorsi, dan bahkan terputus dari realitas yang sesungguhnya. Distorsi ini seringkali melalui proses pencitraan sistemik oleh media massa.  Disini demokrasi bukan lagi realitas yang sebenarnya, namun demokrasi tak lebih dari kuasa pemilik informasi dan penguasa opini publik. Harus diakui bahwa proses demokratisasi disebuah Negara tidak hanya mengandalkan parlemen, namun juga media massa yang merupakan sarana komunikasi baik pemerintah dengan rakyat maupun rakyat dengan rakyat. Keberadaan media nasional dalam berbagai kategori diperlukan dalam menyebarkan berbagai informasi.  Namun disadari pula bahwa akses informasi seringkali menemui kendala hingga ke pelosok pedalaman seperti di Papua sehingga memperlambat rekonsiliasi.
Peran media nasional dalam pemberian informasi yang berimbang dan jujur dapat mempercepat rekonsiliasi vertikal maupun horizontal. Secara vertikal diharapkan masyarakat dapat memperoleh informasi yang jujur dari Pemerintah daerah berkaitan dengan pelayanan yang menjadi hak mereka. Secara hirarkhi pula pemerintah pusat dan daerah harus mampu membangun kepercayaan yang sama dimana semua dapat menerima bahwa otonomi khusus diberikan untuk memerdekakan Papua dari persoalan mendasar yaitu rendahnya pendapatan dan pendidikan masyarakat, dan bukan kemerdekaan dalam makna politik. Dengan demikian rekonsiliasi diarahkan untuk mencapai tujuan pembebasan masyarakat Papua dari kemiskinan dan kebodohan sebagai musuh internal bangsa Indonesia.  Di level horisontal peranan media nasional tidak saja berfungsi menginformasikan kekayaan dan kearifan lokal yang menjadi heritage masyarakat Papua, tetapi juga menumbuhkan kontrol sosial serta memperkuat lembaga-lembaga ekonomi kerakyatan yang tumbuh dalam masyarakat, selain tentu saja mendidik dan menghibur masyarakat.  Dengan demikian, fungsi pemberdayaan masyarakat (empowerment) yang selama ini menjadi salah satu fungsi pemerintahan dapat bergeser menjadi fungsi pers sebagai media nasional guna menciptakan kemandirian dibidang politik, ekonomi dan sosial sesuai cita-cita dalam Revolusi Mental.   






Referensi Lanjutan;

Conyers, Diana, 1986. Decentralization and Development: a Framework for Analysis, Community Development Journal. (Vol.21, Number 2, April)
Cheema, G Shabbir, Dennis A Rondenelli, 1983. Decentralization and Development, Policy Implementation in Developing Countries. Sage Publication, Beverly Hills/London/New Delhi
Hidayat, Syarif, 2007. Too Much Too Soon, Local State Elite’s Perspective On and The Puzzle Of Contemporary Indonesian Regional Autonomy Policy, Jakarta, Rajawali Grafindo Persada
Jusuf SK, 2012.  Otonomi Daerah Di Persimpangan Jalan. Pustaka Spirit, Jakarta, Edisi 2 
Kaho, Josef Riwu, 1997. Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia. Rajawali Pers, Jakarta
Koirudin, 2005.  Sketsa Kebijakan Desentralisasi Di Indonesia, Format Masa Depan Otonomi Menuju Kemandirian Daerah. Averroes Press, Malang
Komariah, Siti, 2009. Otonomi Khusus dan Percepatan Pembangunan di Tanah Papua, diakses tgl 20 Juli 2013
Labolo, Muhadam, 2014. Desentralisasi Asimetrik, Peluang dan Tantangan Recovery, Wadi Press, Jakarta
Muluk, Khairul, 2006. Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah. Bayumedia, Jakarta
Maslichah, Siti, 2012. Upaya Pemerintah Daerah dalam Pencegahan Korupsi di Kabupaten Keerom, Jatinangor, Perpustakaan IPDN
Romli, Lili, 2007. Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal. Pustaka Pelajar, Jogjakarta
Smith, Brian C, 1985. Decentralization: The Territorial Dimension of the State. London: George Allen & Unwin
Syarwi, Pangi, 2013. Dasar Pemikiran Otonomi Khusus Papua, diakses tgl 20 Juli 2013
Kompilasi Undang-Undang Otonomi Daerah dan Sekilas Proses Kelahirannya (1903-2004), Kerjasama Institute for Local Development-Yayasan Tifa, Jakarta, 2004

Data Direktorat Anggaran Kementrian Keuangan Republik Indonesia
Data Badan Pusat Statistik Provinsi Papua.
Koran Republika, 8 Juli 2013.
Desentralisasi Asimetrik, Solusi atau Problem, 2013, Edisi 42, MIPI, Jakarta
Fatah dalam Wikipedia, diakses tgl 9 Mei 2016.


Rabu, 20 April 2016

Pengalaman Desentralisasi di Indonesia Sebuah Potret 17 Tahun Terakhir


Oleh. Muhadam Labolo 


Pengantar Perbincangan
Pertama-tama saya mengucapkan terima kasih atas undangan Bagian Kerjasama IPDN (Ibu Dr. Layla) yang telah “memaksa” saya dengan cara stealing untuk dipersandingkan dengan Prof. Ronald dari Gronigen University Belanda. Saya pikir beliau menelpon saya untuk seminar di Belanda sehingga saya dengan segera menyatakan tidak bersedia karena waktu yang sempit serta padatnya acara dengan Provinsi DKI Jakarta dalam rangka Musrembang. Dengan tema besar yang diberikan yaitu Decentralization and Governance in Indonesia Perspective, saya diminta hari ini secara khusus untuk berbicara tentang pengalaman desentralisasi di Indonesia. Tentu saja topik yang disodorkan dengan limitasi waktu seperti ini tidaklah cukup untuk menggambarkannya secara komprehensif tentang bagaimana pengalaman desentralisasi di Indonesia yang jika dilihat dari usianya kini (17 tahun) rasa-rasanya sedang memasuki masa aqil baliq sehingga ibarat wanita cantik terkesan semakin dewasa, seksi dan menggairahkan. Kedewasaan desentralisasi itu setidaknya terlihat dari perubahan yang terus terjadi sejak era UU 22/1999 yang dianggap sebagai titik refleksi paling fundamental dalam sejarah kebijakan desentralisasi di Indonesia hingga perubahannya menjadi UU 32/2004 dan UU 23/2014 Tentang Pemerintahan Daerah.  
Dalam kesempatan yang singkat ini saya hanya akan menggambarkan sedikit catatan perjalanan kebijakan desentralisasi di Indonesia lewat tiga rezim diatas, sementara perjalanan desentralisasi sebelum UU Nomor 22/1999 biarlah menjadi catatan pelengkap karena disadari bahwa rekam jejak desentralisasi di Indonesia telah dimulai sejak jaman Belanda (decentralisatie Wet, 1903) sekalipun dengan luas dan isi kewenangan yang sangat terbatas.   Penggambaran singkat atas perjalanan kebijakan desentralisasi ini akan difokuskan pada bagaimana potret dinamika politik lokal serta keseimbangan sumber daya ekonomi, seraya menyentuh pelayanan publik dan afirmasi pada sejumlah daerah otonom di Indonesia (desentralisasi asimetrik).

Latar Tuntutan Desentralisasi di Indonesia
Sejak kejatuhan rezim Orde Baru akhir Maret 1998, agenda reformasi di Indonesia meninggalkan sejumlah agenda pokok, salah satunya adalah perlunya otonomi daerah sebagai refleksi atas ‘kemerdekaan’ daerah dalam pengelolaan rumah tangganya masing-masing.  Tekanan pada agenda tersebut disebabkan daerah selama lebih kurang 32 tahun secara politik kehilangan ruang ekspresi dalam menyalurkan kepentingan yang dikehendaki masyarakat. Kepentingan tersebut berkaitan dengan upaya menghadirkan kepemimpinan lokal yang paling legitimate serta terbukanya ruang komunikasi yang lebih fleksibel dalam kerangka dialektika demokrasi. Sekalipun demikian, bila ditelusuri lebih jauh tuntutan daerah pada waktu itu sebenarnya lebih pada upaya bagaimana mencapai keseimbangan dalam pengelolaan sumber daya yang selama ini lebih menguntungkan pemerintah pusat.  Realitas itu menambah daftar alasan bagi daerah untuk memaksa pemerintah agar mempercepat pembagian kue ekonomi secara adil.  Disisi lain pelayanan pemerintah yang sangat birokratik akibat panjangnya jalur hirarkhi yang mesti dilalui membuat sebagian daerah sulit menyelesaikan masalah yang dihadapinya secara langsung. Semua urusan mesti dikomunikasikan ke pemerintah pusat.  Semakin jauh daerah dari sentrum pemerintahan, semakin besar pula inefisiensi dan ketidak-efektivan pengelolaan urusan yang menjadi tanggungjawab daerah.  Hal ini menjadi titik persoalan administrasi ditengah kesadaran wilayah yang sedemikian luas dari Sabang sampai Merauke. Diluar alasan politik, ekonomi dan administrasi yang menjadi persoalan umum dihampir semua daerah di Indonesia, terdapat pula tuntutan dari beberapa daerah yang berciri khusus seperti Papua, Jogjakarta, Aceh dan Jakarta dalam aspek sosial budaya dan pemerintahan.  Pemerintah selama ini dianggap alpa dalam mengakui dan menghormati satuan-satuan masyarakat hukum yang berciri istimewa dan khusus sebagaimana dirasakan oleh daerah-daerah tersebut. Akumulasi dari keseluruhan alasan itu pada akhirnya memaksa pemerintah merumuskan kembali kebijakan desentralisasi dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan demikian sejak amandemen UUD 1945 dilakukan dan berlakunya UU Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah menandai terjadinya pergeseran bentuk negara dari kesatuan berciri sentralistik menjadi kesatuan berciri desentralistik.

Pengalaman Desentralisasi Masa 1999-2004
Tidak ada satupun yang menduga bahwa kebijakan desentralisasi di Indonesia akan mengalami big bang sebagaimana Philipina dan Afrika Selatan (Wasistiono, 2000) . Namun dibanding kedua negara tersebut, Indonesia mungkin satu-satunya yang berani meletakkan kebijakan desentralisasi secara fundamental dalam merespon tuntutan daerah.  Pasca lengsernya Soeharto (1998), Presiden Habibie mengesahkan UU Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah yang menjadi titik pijak pelaksanaan otonomi daerah. Undang-undang ini memberikan keleluasaan bagi daerah dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya masing-masing kecuali dalam perkara yang menjadi urusan mutlak pemerintah pusat yaitu keamanan, pertahanan, kehakiman, luar negeri, agama, moneter dan kebijakan strategis lain yang ditentukan oleh pemerintah pusat.  Seluruh kewenangan yang diserahkan dapat dikelola daerah dengan prinsip seluas-luasnya sepanjang dapat dipertanggungjawabkan. Sebagai konsekuensi dari transfer kewenangan yang sedemikian besar tersebut, daerah kemudian mengelola keuangan berdasarkan prinsip money follow function.
Pada aspek politik, pemilihan kepala daerah sebagai suprastruktur politik lokal sebenarnya tak banyak mengalami perubahan, dimana kepala daerah tetap dipilih oleh DPRD sebagaimana praktek dimasa UU Nomor 5/74 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah. Namun demikian kewenangan DPRD dalam undang-undang tersebut terlihat sangat kuat sehingga dengan sendirinya terjadi pergeseran kekuasaan dari executive strong ke legislative strong.  Spirit undang-undang tersebut menciptakan konflik antara eksekutif (kepala daerah) dan legislative (DPRD) di daerah.  Pemberian kewenangan impeachment  lewat hak interpelasi dan angket yang luas kepada DPRD membuat banyak kepala daerah lebih mencari posisi “aman” daripada larut dalam ketegangan yang tak berkesudahan.  Pemandangan ini secara tak sadar menimbulkan implikasi luas pada masyarakat di daerah sebagai fokus yang semestinya memperoleh manfaat tunggal atas kebijakan desentralisasi itu sendiri. Nyatanya sebaliknya, perseteruan elit lokal membuat pelayanan publik terhambat dimana-mana. Sebagian elit lokal memanfaatkan spirit reformasi sebagai senjata untuk meningkatkan bargaining power terhadap pemerintah pusat. Proses politik tersebut berhasil menciptakan daerah otonom baru seperti Provinsi Banten, Bangka Belitung dan Gorontalo.  Pada lingkup daerah otonom kabupaten/kota bermunculan pula daerah kab/kota otonom baru seperti cendawan di musim hujan.  Disisi lain terbentuk pula keseimbangan ekonomi dimana daerah memperoleh alokasi sumber daya yang lebih besar secara evolutif.  Disamping itu sejumlah kekhususan dan entitas adat di setiap daerah memperoleh pengakuan dan penghormatan pemerintah secara historis.  Tetapi diluar sedikit keberhasilan itu, dampak dari semua ketegangan secara politik disatu sisi melemahkan kinerja eksekutif di daerah, pelayanan publik terbengkalai, sementara peluang korupsi di daerah semakin terbuka lebar.  Pemerintah pun mengalami gagal kontrol ditengah euphoria demokrasi dan desentralisasi.
Kelambanan pemerintah mengeluarkan berbagai peraturan pelaksanaan undang-undang, mendorong Papua, Riau, Aceh dan Kalimantan Timur terus meningkatkan tekanan atas berbagai sumber-sumber ekonomi yang menjanjikan dengan alasan konsekuensi otonomi dan demi keadilan bagi daerah. Keruwetan menghadapi kenyataan itu serta persoalan reformasi di level pusat yang belum selesai menjadikan pengalaman desentralisasi selama masa itu tak banyak dinikmati sebagai success story kecuali meninggalkan sejumlah persoalan seperti meningkatnya arogansi pemerintah daerah terhadap pemerintah pusat, timbulnya raja-raja kecil, menguatnya nasionalisme lokal, meningkatnya korupsi kolektif oleh sejumlah DPRD, menurunnya pelayanan publik, terancamnya sumber daya alam di beberapa daerah akibat kolaborasi penguasa dan pengusaha lokal, serta hilangnya arah kebijakan desentralisasi. Faktanya, tingginya respon terhadap pengelolaan otonomi daerah tak banyak diimbangi oleh kemampuan sumber daya manusia yang memadai sehingga penyelenggaraan desentralisasi selama kurun waktu 5 tahun (1999-2004) terkesan lebih banyak menimbulkan ketegangan antara pusat dan daerah daripada menyisakan waktu untuk memikirkan kesejahteraan rakyat sebagaimana tujuan desentralisasi itu sendiri. Namun demikian, harus diakui pula bahwa kebijakan desentralisasi pada masa itu setidak-tidaknya telah memberi titik pijak yang lebih jelas soal desentralisasi, memberi peluang kemandirian bagi daerah serta memberi banyak pelajaran dan kreativitas bagi pemerintah pusat dan daerah dalam pengembangan kebijakan desentralisasi selanjutnya.


Pengalaman Desentralisasi Masa 2004-2014
Belajar dari pengalaman lima tahun penerapan desentralisasi di Indonesia, pemerintah pusat segera melakukan evaluasi dan revisi kebijakan. Argumentasi yang dibangun secara yuridis adalah konsekuensi amandemen UUD 1945 menjadi alasan terhadap sejumlah konsideran dalam undang-undang pemerintahan daerah yang mesti disesuaikan. Selain itu putusan MK yang menggugurkan beberapa pasal dalam Undang-Undang 22/99 mendorong pemerintah melakukan revisi.  Pertanyaan filosofisnya yang mendasari perubahan itu misalnya apakah kebijakan desentralisasi diperuntukkan bagi masyarakat di daerah ataukah memang hanya untuk kepentingan elit lokal (pemerintah daerah)? Jika diperuntukkan bagi masyarakat lokal mengapa yang diuntungkan hanya pemerintah daerahnya dan bukan masyarakat sebagai pemetik manfaat dari tujuan akhir desentralisasi itu? Pertanyaan tersebut setidaknya memperkuat pula argumentasi sosiologis dimana masyarakat didaerahlah sebenarnya yang berhak menikmati berkah desentralisasi yaitu terciptanya kesejahteraan. Pada ranah pragmatis argumentasi yang disusun sebagai alasan revisi adalah UU Nomor 22/99 dianggap terlalu ekstrem sehingga cenderung mengakibatkan munculnya pembangkangan daerah termasuk mengentalnya isu separatisme. Atas dasar itulah pemerintah merevisi UU 22/99 menjadi UU 32/2004.
Apabila dicermati kembali isi UU 32/2004, tampak jelas bahwa agenda revisi sebenarnya telah berubah total menjadi perubahan substansi dari semangat UU 22/99 yang tampak lebih liberal. Dalam dua kali penyesuaian undang-undang tersebut akibat putusan MK, dapat dilihat perubahan mendasar dari aspek politik lokal yaitu mekanisme pemilukada dan prinsip-prinsip pembagian urusan.  Pemilihan kepala daerah mengalami perubahan ditengah jalan menjadi pemilihan kepala daerah langsung (2005). Perubahan kontroversial ini dilakukan dengan alasan upaya untuk menjaga konsistensi atas perubahan sistem pemilu Presiden/Wapres yang juga dipilih langsung pasca amandemen UUD ’45.  Konsekuensi tersebut dengan serta merta mengembalikan kekuasaan eksekutif menjadi lebih kuat dari sebelumnya (legislative heavy). Dampaknya kinerja eksekutif lebih positif, sementara legislatif cenderung melemah.  Ketegangan yang selama ini mendominasi media massa lokal berubah menjadi relatif stabil. Tampak bahwa persoalan yang mendominasi bukan lagi pada soal pertanggungjawaban kepala daerah kepada DPRD yang kini hanya bersifat progress report, namun lebih pada persoalan mekanisme pilkada langsung yang melahirkan banyak isu seperti money politics, kerentanan konflik horizontal, netralitas dan politisasi Aparat Sipil Negara (ASN), disfungsi antara kepala daerah dan wakil kepala daerah, pembiayaan pesta demokrasi yang mahal, kecurangan pemilukada, korupsi, nepotisme, kolusi dan kompetensi peserta pilkada terpilih yang jauh dari harapan masyarakat di daerah. Isu money politics lahir sebagai konsekuensi perubahan mekanisme pemilihan kepada daerah oleh DPRD ke masyarakat di daerah. Malangnya, ketika pemilukada langsung berhadapan dengan realitas standar pendidikan dan pendapatan rendah pada sebagian masyarakat diluar Jawa, produk Pilkada langsung sekalipun berjalan dengan angka partisipasi relatif tinggi namun sosok yang terpilih tak dengan sendirinya mampu melakukan perubahan signifikan di daerah. Dari 530 kepala daerah provinsi dan kabupaten/kota, paling tidak yang dianggap relatif berhasil misalnya Jokowi Widodo (Kota Solo), Ridwan Kamil (Kota Bandung), Risma (Kota Surabaya), Nurdin Abdullah (Kabupaten Bantaeng), Ganjar Pranowo (Provinsi Jawa Tengah) dan Basuki Tjahaya Purnama (Provinsi DKI Jakarta). Pemilukada relatif baru menghasilkan sosok yang disukai publik, bukan sosok yang memiliki kompetensi mengelola pemerintahan daerah. Konflik internal antara kepala daerah dan wakil kepala daerah disebagian besar pemerintah daerah (94,64%) menambah semarak ketegangan diruang birokrasi, dimana birokrasi pun ikut menerima dampaknya, yaitu terkotak-kotak pasca pemilukada dilaksanakan. Hilangnya netralitas ASN turut mempengaruhi pelayanan publik khususnya dilevel menengah kebawah. Perubahan kabinet birokrasi di daerah sewaktu-waktu terjadi akibat rentannya politisasi birokrasi. Dibeberapa daerah seperti Papua, aparat birokrasi masih memiliki relasi patron-clien bagi masyarakat tertentu (suku) sehingga apa yang terjadi di lingkup middle class biasanya menjalar ke akar rumput (grass root). Dampak ekstremnya adalah tercipta konflik horizontal pada kasus dukung-mendukung calon pasangan kepala daerah.  Pesta demokrasi di tingkat lokal semacam itu mengundang pula para pemodal diluar daerah untuk turut berinvestasi. Demokrasi lokal kian menjadi mahal sehingga akibat selanjutnya adalah terjadinya perilaku korupsi untuk menutupi hutang-piutang.  Data Kemendagri antara tahun 2005-2010 terdapat 346 Kepala Daerah/Wkl Kepala Daerah terkait masalah hukum.  Dalam bahasa politik yang mudah dihafal, no free lunch. Sayangnya, mahalnya ongkos demokrasi lokal tak begitu produktif melahirkan kepemimpinan yang handal. Pasar demokrasi lokal praktis dibanjiri pengusaha, birokrasi dan artis dibanding politisi tulen yang benar-benar lahir dari partai politik.
Diluar potret negatif diatas, kebijakan desentralisasi lewat UU 32/2004 sebenarnya berupaya menjawab sejumlah masalah pokok pada UU 22/99, khususnya pola pembagian urusan yang selama itu menciptakan ketegangan antara pusat dan daerah serta antara provinsi dan kabupaten/kota. Prinsip pembagian urusan yaitu akuntabilitas, eksternalitas dan efisiensi menjadi dasar dalam memperjelas urusan pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota.  Tumpang tindih kewenangan serta perbedaan pemahaman instansi sektoral pemerintah pusat di daerah sejauh ini menambah komplikasi persoalan implementasi desentralisasi. Akan tetapi harus diakui bahwa perjalanan desentralisasi sejak 10 tahun terakhir (2004-2014) telah menimbulkan dampak positif dimana kepemimpinan lokal mengalami sentimen akuntabilitas yang tinggi dari basis pemilih sejak munculnya kepala daerah yang dianggap sukses memimpin di beberapa daerah sebagai pilot project. Kesuksesan itu paling tidak diukur dari kemampuan pemerintah daerah menerjemahkan otonomi daerah kedalam pengaturan dan pelayanan dibidang kesehatan, pendidikan dan peningkatan standar hidup masyarakat (ekonomi).  Disatu sisi pemerintah pusat mulai melakukan evaluasi dan pengukuran pencapaian target otonomi daerah lewat berbagai desain makro perencanaan dan akuntabilitas seperti RPJPD, RPJMD, RKPD, LAKIP, AKIP dan RENSTRADA. Pemerintah mulai menerapkan reward and punishment sehingga mendorong daerah-daerah memacu kinerjanya khususnya dibidang pelayanan publik dan reformasi birokrasi.

Pengalaman Desentralisasi Masa 2014-Sekarang
Dinamika yang sedemikian cepat membuat kebijakan desentralisasi melalui UU 32/2014 mengalami banyak tekanan politik. Persoalan pengelolaan sumber daya  alam di daerah kabupaten/kota tampak semakin tak terkendali membuat pemerintah mengalami semacam kecemasan dalam mengontrol masa depan sumber daya alam di daerah. Disisi lain Pemilukada dipandang semakin tak efisien dan rentan konflik.  Sementara Desa sebagai akar-akar pemerintahan dinilai tak semakin berdaya akibat resapan otonomi daerah sehingga mengurangi kadar otonomi asli yang selama ini diakui dan dihormati negara.   Dengan tiga problem pokok tersebut pemerintah memecah UU 32/2004 menjadi UU 23/2014 Tentang Pemerintah Daerah sebagai sumber pijakan desentralisasi, UU 22/2014 Tentang Pemilukada sebagai dasar pijakan politik lokal, serta UU 6/2014 tentang Desa sebagai titik pijak pemberdayaan desa yang mewakili entitas politik, ekonomi dan sosial budaya di level terendah.
Namun demikian kebijakan desentralisasi melalui UU 23/2014 masih dinilai oleh pemerintah daerah kabupaten/kota sebagai gejala resentralisasi. Hal itu tercermin dari banyaknya urusan vital yang selama ini berada di kabupaten/kota seperti tambang, kelautan, lingkungan, pendidikan menengah dan hutan berangsur-angsur kembali ke pangkuan pemerintah provinsi atas nama pemerintah pusat.  Sejumlah daerah seperti Kabupaten Donggala Provinsi Sulawesi Tengah misalnya turut melakukan judisial revieuw ke MK pada tahun 2015 dalam upaya mengembalikan pergeseran kewenangan kabupaten/kota ke provinsi. Pergeseran sejumlah kewenangan dilakukan dengan alasan bahwa pemerintah daerah kabupaten/kota selama ini gagal dalam mengelola urusan-urusan vital tersebut selain upaya memperkuat peranan pemerintah provinsi sebagai wakil pemerintah pusat yang selama ini memiliki uang banyak dengan sedikit kewenangan.
Desentralisasi politik melalui UU 8/2015 kembali mempertahankan mekanisme pemilukada langsung sekalipun pada awalnya pemerintah kukuh mengeluarkan UU 22/2014 untuk merespon efisiensi, efektivitas mekanisme serta rentannya konflik horizontal dalam persoalan pemilukada.  Sayangnya, UU 22/2014 mengalami patahan sejak Presiden SBY mengeluarkan Perpu Nomor 1/2014 yang mencabut UU 22/2014. Nasib UU tersebut selanjutnya menjadi UU Nomor 8/2015. Kondisi ini secara langsung tak mengubah mekanisme politik lokal serta tetap saja menambah persoalan inefisiensi dan ketidak-efektivan pelaksanaan pemilukada. Namun demikian, demokrasi lokal semacam ini tetap saja dipandang oleh sebagian besar masyarakat daerah sebagai refleksi “kemerdekaan” warga negara untuk menentukan masa depan daerah lewat pemimpinnya sekalipun dalam faktanya tak banyak membahagiakan. Upaya efisiensi kini dilakukan pemerintah melalui pemilukada serentak yang telah dilaksanakan sejak 9 Desember 2015. Dari 269 kabupaten/kota dan provinsi yang ikut pemilukada terlihat berjalan efektif dan stabil sekalipun tetap saja tak efisien. Diperkirakan Pemilukada serentak nasional akan dilaksanakan pada tahun 2027 setelah melalui tahapan pemilukada sela serentak diberbagai daerah. Tentu saja bila melihat usia kebijakan desentralisasi lewat UU 23/2014 yang baru berjalan dua tahun, tak banyak perubahan yang dapat direkam, kecuali kesibukan pemerintah menyiapkan berbagai instrument pelaksanaan dalam bentuk peraturan pemerintah dan peraturan menteri. Ditingkat pemerintah daerah kesibukan paling utama hari-hari ini adalah penyesuaian berbagai dasar regulasi teknis seperti perda dan pergub/perbup/perwal akibat pergeseran sejumlah urusan ke level provinsi. Pergeseran tersebut juga secara tak langsung berimplikasi pada pergeseran finansial pemerintah daerah dalam pelaksananaan urusan konkurent dan urusan pemerintahan umum. Satu persoalan pelik dalam desentralisasi asimetrik yang kini menjadi tantangan bagi pemerintah pusat adalah bagaimana mengendalikan birahi satu dua daerah asimetrik yang kian memuncak menuntut otonomi khusus plus-plus misalnya.
Pada akhirnya pengalaman ketiga rezim diatas menunjukkan bahwa kebijakan desentralisasi hanya akan efisien dan efektif apabila kontrol dapat dilakukan dalam berbagai bentuk seperti pengawasan, evaluasi, pengendalian, appraisal maupun accounting. Untuk maksud itu pemerintah tentu perlu segera mendesain norma, standar, prosedur dan kriteria sesuai kewenangannya masing-masing agar berbagai kelemahan dalam implementasi desentralisasi dapat diantisipasi. Disamping sejumlah kelemahan, sentiment desentralisasi setidaknya telah mendorong indeks demokrasi, indeks governance, pelayanan publik dan reformasi birokrasi yang lebih baik pada sejumlah daerah otonom di Indonesia.




Sumber Bacaan;

Amal, Ichlasul, Regional and Central Government in Indonesian Politics: West Sumatra and South Sulawesi 1949-1979, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 1992
Gaffar, Affan,  “Paradigma Baru Otonomi daerah dan Implikasinya” dalam: Reformasi Menuju Pemulihan Ekonomi dan Otonomi Daerah. Refleksi Pemikiran Partai Golkar. Oleh Anwar Adnan Saleh, dkk (editor). Lembaga Studi Pembangunan Indonesia, Jakarta. 2001
Ahmad, Ehtisham; Mansoor, Ali. 2002. “Indonesia: Managing Decentralization.” IMF
Agus Dwiyanto, Reformasi Tata Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Pusat Studi Kependudukan & Kebijakan, UGM, Yogyakarta, 2003.
Fane, George. 2003. “Change and Continuity in Indonesia's New Fiscal
Decentralisation Arrangements.” Bulletin of Indonesian Economic Studies 39(2):159-76.
Hadiz, Vedi R. 2004. “Decentralization and Democracy in Indonesia: A Critique
of Neo-institutionalist Perspectives.” Development and Change (35)4:697-718.
Josef Riwi Kaho, Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, Raja Grafindo Persada, Jakarta. 2005
Labolo, Muhadam, 2015. Dinamika Politik & Pemerintahan Lokal, Ghalia, Jakarta
Lewis, Blane D. 2003b. “Property Tax in Indonesia: Measuring and Explaining
Administrative (under-) performance.” Public Administration and Development 23 (3):227-239.
McCarthy, John F. 2004. “Changing to Gray: Decentralization and the Emergence of
Volatile Socio-legal Configurations in Central Kalimantan, Indonesia.” World
Development 32(7):1199-1223.
Nordholt, dkk, Politik Lokal di Indonesia, Yayasan Obor, Jakarta, 2007
Working Paper 136, Fiscal Affairs Department and Independent Evaluation Office, Washington, DC.
Ryder, Mark. 2002. “The estimated revenue yield from a piggyback personal income tax.” Midterm Report to the Directorate of Regional Revenue, Ministry of Finance, Republic of Indonesia. August 12, Mimeo.10
Silver, Christopher ; Azis, Iwan J. ; Schroeder, Larry. 2001. “Intergovernmental Transfers and Decentralisation in Indonesia.” Bulletin of Indonesian Economic Studies v37(3):345-62.
World Bank. 2000. Poverty Reduction and Economic Management Note 43. “Indonesia’s decentralization after crisis.” World Bank, Washington, DC.

Kamis, 31 Maret 2016

Pamongpraja, Tinjauan Filosofis, Etimologis, Historis, Relevansi dan Gagasan Kekinian

Oleh. Muhadam Labolo 

Pengantar Diskusi
Bagi saya, rasanya terlalu berat menanggung beban akademik untuk menelusuri profesi yang menjadi titik ajar sekaligus menjadi pemelihara nilai-nilai KePamongprajaan. Bicara soal Pamongpraja berarti mempercakapkan sejumlah nilai yang membentuk satu sosok yang dalam imaji kita selalu dipenuhi keragu-raguan antara keyakinan sebagai pelayan, mereka yang dilayani, pegawai negeri pada umumnya, ataupun sekelompok birokrat elit yang mungkin memiliki kekhasan (privilage) dari masa kemasa. Sedangkan bicara soal KePamongprajaan berarti mempersoalkan keseluruhan struktur dan nilai yang saling melengkapinya.  Ini tidak saja berkenaan dengan nilai Pamongpraja itu sendiri juga kelembagaan yang mematrikan nilai-nilai itu dalam konteks ke-Indonesiaan. Tulisan ini bertujuan untuk menghangatkan kembali ingatan kita agar sekurang-kurangnya dapat memahami perkembangan Pamongpraja dari waktu kewaktu.  Lewat pemahaman pendek ini kita berharap Mahasiswa Profesi, Praja dan Dosen yang berkecimpung dalam ruang perkuliahan di IPDN khususnya memperoleh sedikit-banyak cakrawala tentang Pamongpraja.  Pemahaman ini setidaknya dapat mendorong perubahan pola pikir dan pola ajar terhadap Mahasiswa Profesi, Praja dan Dosen Pengasuh yang memiliki latar pendidikan berbeda.  Hal ini dikandung maksud agar bagi Mahasiswa Profesi dapat memahami latar filosofi, historis dan relevansi kekinian Pamongpraja.  Bagi Praja, hal ini dapat menjadi objek pengetahuan dasar dalam membangun profesionalisme Pamongpraja dimasa berikutnya, serta kesadaran terhadap tantangan yang terus menganga di depan mata.  Bagi rekan-rekan dosen dilingkungan IPDN, hal ini penting untuk membentuk suatu perspektif yang relatif sama tentang mengapa, apa dan bagaimana sehingga eksistensi Pendidikan Tinggi KePamongprajaan ini diperlukan. Dengan begitu maka pola pengajaran akan dapat diorientasikan kedalam studi yang memperkuat basis profesionalisme Pamongpraja. Misalnya saja, kalau saya pengajar filsafat, ekonomi, hukum, sosiologi, politik, administrasi, manajemen dan lain sebagainya, maka patut kiranya ditekankan pada filsafat pemerintahannya, ekonomi pemerintahannya, hukum pemerintahannya, sosiologi pemerintahannya, politik pemerintahannya, administrasi pemerintahannya atau manajemen pemerintahannya, termasuk kedalam praktek pemerintahannya, dan bukan terjebak pada studi yang bersifat umum. Esensi pemerintahan disini tentu lebih didekatkan pada subjeknya (Pamongpraja) dalam kepemimpinan pemerintahan, sekalipun tidak serta melepaskan makna pemerintahan dalam cakupan yang lebih luas seperti organisasi, proses maupun sistemnya.  Inilah maksud utama tulisan ini.

Tangkapan Filosofis dan Etimologis
Melalui skema sosok filsafat dan sosok manusia Indonesia yang ditampilkan dalam salah satu diagram pada Dictionnaire des Philosophes (DdPh) yang diterjemahkan kedalam Bahasa Perancis oleh H. Chambert-Loir terlihat beberapa catatan menarik. Dari 15 entri filosof yang ditampilkan terdapat paling tidak tiga nama yang tak asing bagi ilmuan sosial Indonesia yaitu Yosodipura (1729-1830), Pakubuwono (1768-1820) dan Ranggawarsita (1802-1873). Ketiganya ditulis oleh Abdullah Ciptoprawiro. Yosodipura memiliki basis orientasi spiritual tentang Dewa Ruci dan Kepemimpinan Hasta Brata dalam sistem feodalistik. Pakubowono mempunyai orientasi spiritual ajaran Wulang Reh dan kepemimpinan. Sedangkan Ranggawarsita berorientasi spiritual wirid budaya jati, hasta brata, manusia insan kamil, serta ramalan zaman edan.  Menariknya, dua terminologi dalam orientasi spiritual diatas yaitu Hasta Brata dan ajaran Wulang Reh kepemimpinan adalah konsep penting dalam konteks sejarah pengembangan ide KePamongprajaan di Indonesia. Di IPDN sendiri, nilai-nilai Hasta Brata telah menjadi bagian dalam kurikula, diaplikasikan lewat pembentukan sifat-sifat alam yang maha luas, serta pengamalannya dalam kehidupan sehari-hari sebagai Pamongpraja Muda.  Sedangkan ajaran Wulang Reh adalah salah satu kekayaan sastra Jawa Kuno tentang kepemimpinan yang dikembangkan dalam lingkungan keraton seperti Abdi Dalem, Pangrehpraja, Pagarpraja, hingga Pamongpraja. Konsep-konsep tersebut secara evolutif mengalami perubahan dan pergeseran makna sesuai perkembangan dan dinamika masyarakat.  Dinamika masyarakat mengubah pula pola relasi antara mereka yang memerintah dan yang diperintah.  
Dalam serat Wulang Reh , term Pamongpraja dapat ditelusuri menurut sastra Jawa. Wulangreh merupakan kitab yang di desain bagi para calon pemimpin atau penguasa. Wulang berarti pelajaran, Reh bermakna penguasa atau pemimpin.  Karya ini dijadikan kurikulum rujukan untuk mengendalikan hawa nafsu para penguasa seperti pemahaman halal-haram, hidup sederhana, tidak sombong, loyal pada negara, tidak berwatak pedagang, rendah hati dan adil. Tujuannya jelas agar tak kehilangan arah dalam menjalankan roda pemerintaha.  Dalam birokrasi Jawa kita mengenal istilah Pangrehpraja dan Pamongpraja.  Makna Pangreh (Pang  dan Reh) menunjuk pada kekuataan penguasa atau pemimpin. Praja sendiri memiliki arti rakyat kebanyakan, publik, Jama’ah, masyarakat atau mereka yang dilayani. Dalam konteks normatif, istilah Praja identik dengan pegawai pemerintahan, pegawai negeri sipil (civil servant) . Istilah ini jelas berbeda dengan kata Raja yang menunjukkan arti sebaliknya, sebagaimana kecurigaan masyarakat terhadap istilah Praja yang seolah-olah dididik menjadi Raja. Apabila diartikan bebas, Pangrehpraja lebih merujuk pada pejabat yang secara politik memiliki derajat kekuasaan tertentu.  Berbeda dengan istilah Pamong yang merujuk pada kata among, ngemong atau momong. Istilah ini menurut Nurdin (2010)  merupakan kata yang bersifat multidimensional, seperti kata mengemong anak atau mengasuh anak kecil. Dalam perspektif pragmatis, Tursandi (2010) menambahkan, istilah Pamong paling tidak menekankan pada seorang pelayan publik yang harus memiliki kemampuan me-ngemong (melayani), ngomong (berkomunikasi) dan siap di-omong (dinilai/dikritik). Dalam kaitan itu Pamongpraja secara umum diartikan sebagai pegawai negeri yang mengurus pemerintahan negara. Maknanya, makna Pamongpraja mengalami pergeseran kearah yang lebih humanistik yaitu melayani rakyat sebagaimana mengasuh anak, penuh perlindungan dan kasih sayang. Dalam konteks ini birokrasi Jawa secara substansial mengalami pergeseran dari makna Pangrehpraja yang menitikberatkan pada pola kekuasaan atau kepemimpinan (bersifat dilayani), kearah Pamongpraja yang menitikberatkan pada pola pelayanan kepada masyarakat (bersifat melayani).  Sifat melayani itu secara hakiki merupakan esensi dari pengabdian yang tulus pada Yang Maha Kuasa. Pelayanan dalam teologi kristiani berhubungan dengan penyerahan diri pada Yang Maha Kuasa. Dalam teologi Islam, sifat melayani adalah kepasrahan pada kekuasaan Al-Khalik semata, sebab tak ada satupun benda di dunia ini milik makhluk, semuanya milik Allah (Q.S. Al-Baqoroh, 156 dan 284).  

Kemunculan Pamongpraja Secara Historis
Menurut Vlekke (1945:146), antara 1677-1777, VOC memperluas kekuasaan politik dan ekonominya atas dua pertiga Pulau Jawa. Namun sejak kedatangannya pada 1602 hingga menjelang kebangkrutannya pada 1798, VOC menyadari pentingnya melanggengkan kekuasaan melalui pemerintahan tak langsung dibanding menyelenggarakan pemerintahan langsung yang dirasakan telah menguras sebagian besar energi. VOC kemudian menggunakan sistem pemerintahan tak langsung yang dinilai tak memerlukan biaya besar tetapi cukup untuk mengamankan kekuasaan politik yang diperlukan guna mencapai tujuan ekonominya (Kahin, 2013:4). Menurut Kahin, inti dari sistem tersebut adalah pendayagunaan struktur kekuasaan pribumi untuk kepentingan VOC sendiri. Simpelnya, VOC berkeinginan mempertahankan sekaligus memperkuat kedudukan maupun kekuasaan kaum ninggrat Jawa yang bersedia diatur. Untuk maksud tersebut, tidak ada cara lain kecuali memperbesar kekuasaan kaum ninggrat Jawa lewat sokongan militer Belanda guna mengatur jalannya eksploitasi ekonomi sebagaimana dicita-citakan. Skema ini jelas telah menggeser pusat gravitasi kekuasaan secara tak langsung, dimana kekuasaan secara de jure termasuk de facto berada di tangan kaum ninggrat Jawa. Sampai disini terlihat kemudian bagaimana struktur kekuasaan Jawa mengalami penyimpangan sekaligus mendorong terbentuknya pemerintahan lokal dengan karakter lalim. Dalam proses semacam itu, beban VOC terasa ringan selain perolehan keuntungan yang mencukupi tanpa harus melibatkan diri secara teknis kecuali diperlukan dalam menghisap sumber daya di level terbawah (masyarakat desa). Pada akhirnya birokrasi pribumi yang sengaja dibentuk menjebak masyarakat kedalam praktek klasik seperti kerja paksa dan upeti lewat kekuasaan feodalistik dan pola ekonomi monopolistik. Kerja paksa dilakukan untuk memenuhi target yang ditentukan, upeti dipertahankan secara hirarkhis untuk memperoleh keuntungan seraya merawat loyalitas yang tinggi.  Pada akhirnya feodalisme memperoleh tempat strategis akibat dukungan penuh militer Belanda, sedangkan monopolistik dikembangkan guna melokalisir kompetitor lain dalam kompetisi menyedot sumber daya. Harus diakui bahwa pada masa itu kaum ninggrat pribumi telah dijadikan instrument paling efektif oleh VOC untuk mencapai tujuan terpenting baik politik maupun ekonomi.
Dalam perjalanan itu aktivitas pemerintahan tumbuh dan berkembang sebagai suatu kebutuhan yang tak terhindarkan dimanapun manusia berada.  Disaat yang sama gejala kepemimpinan pemerintahan muncul dalam berbagai perilaku yang bersifat traditional maupun modern. Pada model traditional, kepemimpinan pemerintahan seringkali ditopang oleh sekelompok birokrasi sebagai mesin kekuasaan yang sangat loyal. Mereka berfungsi tidak saja sebagai pelayan bagi tuannya (majikan), juga sewaktu-waktu berfungsi sebagai pelayan masyarakat. Perilaku demikian cenderung memperlihatkan para pelayan sebagai pengabdi tunggal bagi tuannya. Prinsip ini mengharuskan seorang pengabdi (baca;abdi dalem ) yang dalam terminologi Jawa disebut Pangrehpraja memiliki loyalitas tunggal pada pemimpinnya (raja). Konsepsi ini bahkan pernah menjadi jargon politik yang diintrodusir masif oleh penguasa orde baru terhadap birokrasi lewat doktrin monoloyalitas.  Kecenderungan yang kuat untuk melayani majikan (raja) pada akhirnya menciptakan ketidakseimbangan dimana semakin memperkuat sentral kepemimpinan pemerintahan.  Disini tercipta sentralisasi dimana segenap kekuasaan, kewenangan dan sumber daya bertumpu dan dikelola melalui pusat kepemimpinan pemerintahan. Model kepemimpinan pemerintahan demikian pada akhirnya harus diakui menyokong sistem pemerintahan sentralistik yang secara historis menjadi cikal bakal bagi munculnya otoritarianisme. Realitas historis ini semakin diperkuat pasca munculnya kolonialisme yang secara umum cenderung memelihara model birokrasi traditional semacam itu.
Ketika era kebebasan pasca revolusi industri tahun 1789 di Perancis yang kemudian menjadi sebab munculnya era demokratisasi dibelahan Amerika, jargon kesetaraan, persaudaraan dan kebebasan perlahan menyelinap keberbagai negara di belahan Asia dan Afrika hingga mendorong lahirnya pergerakan menuju kemerdekaan yang abadi bagi setiap negara yang sedang dilanda penjajahan.  Pengaruh demokratisasi tersebut pada akhirnya menciptakan kesadaran baru tidak saja di sumbu kepemimpinan pemerintahan, demikian pula di level akar rumput (grass root). Tuntutan yang semakin membesar pada akhirnya turut menggeser peran para pelayan raja yang dimasa lalu kokoh berorientasi keatas menjadi lebih berorientasi pada masyarakat. Pergeseran ini menggambarkan berlakunya hukum alam (natural of law), dimana sentrum gravitasi kekuasaan sebenarnya berada di level terbawah (rakyat), bukan pada raja sebagaimana konsepsi demokrasi yang meletakkan rakyat sebagai sumber kekuasaan (democracy from the people, by the people, to the people).  Esensi ini kiranya memperoleh tempat yang lebih rasional apabila rakyatlah yang patut mendapat pelayanan utama, bukan raja.  Kesadaran ini secara berangsur pula menggeser peran Pangrehpraja menjadi Pamongpraja yang lebih fokus pada rakyat. Jika istilah Pangrehpraja bermakna mereka yang memerintah, mengatur, mengarahkan, memimpin, dan atau memberi petunjuk, maka Pamongpraja dalam makna yang lebih luas berarti kelompok orang yang mengayomi, mengasuh, melindungi dan atau melayani (Ndraha, 2003 & Labolo, 2013).  Sekalipun demikian, terminologi Pamongpraja yang lebih terkesan secara etimologis alitis (kerakyatan) daripada elitis (ketuan-an), tetap saja tidak menghilangkan begitu saja karakteristik klasik Pamongpraja yaitu perangkat pendukung utama kepemimpinan pemerintahan di puncak kekuasaan. Hal ini setidaknya didukung oleh sejumlah catatan historis dimana pada perkembangannya Pamongpraja menjadi perpanjangan tangan kaum feodal di wilayah kerajaan Jawa. Fakta ini menjadi modal bagi Belanda pasca kebangkrutan VOC dalam mengeruk kekayaan rakyat Jawa dengan memanfaatkan Pamongpraja yang selama ini telah berfungsi sebagai penarik pajak.  Sekalipun catatan sejarah tersebut barangkali tak menggambarkan keseluruhan perilaku birokrasi klasik dimasa itu, namun tak dapat dipungkiri bahwa realitas ini hampir menyertai catatan sejarah di luar Jawa pada umumnya.
Antara 1920-1942, sebagaimana catatan Van der Walls dkk dalam buku Kenang-Kenangan Pangreh Praja, upaya memperkuat kekuasaan Belanda di Indonesia melalui kaum elite pribumi semakin menemukan basisnya lewat pendirian sekolah Ambtenar OSVIA yang menjadi cikal-bakal pendidikan Pamongpraja dikemudian hari (baca; KDC, APDN, IIP, STPDN dan IPDN). Pembentukan sekolah tersebut tidak saja diperuntukkan bagi kepentingan Pemerintah Belanda untuk menempatkan para pejabat pemerintah sebagai pengawas (controlir) di sepanjang wilayah jajahan, namun disediakan pula untuk mendidik sebagian elit pribumi terpilih sebagai manifestasi dari politik etis sekaligus mengukuhkan kekuasaan politik dan ekonomi di Indonesia. Dalam implementasinya, sekalipun secara sosiologis keberadaan Pangrehpraja relatif dapat diterima oleh masyarakat Indonesia, namun birokrasi di derajat elit pribumi tetap saja terpasung dalam kultur yang sama, yaitu kerja paksa, upeti, feodalistik dan monopolistik. Hal ini dapat dilihat dari gerak Pangrehpraja pribumi yang menjadi ‘pelayan’ bagi kepentingan politik dan ekonomi Pemerintah Hindia Belanda. Hingga menjelang kemerdekaan Indonesia, praktis dapat dikatakan bahwa eksistensi Pangrehpraja hasil tempaan Belanda sekalipun mengalami pergeseran kearah kesadaran untuk melayani rakyatnya sendiri lewat berbagai gerakan pembebasan (organisasi sosial kemasyarakatan dan agama), namun kultur yang sama tidak dengan sendirinya hilang begitu saja.  
Pasca kemerdekaan 1945-1950, basis pendidikan pemerintahan mengalami pertumbuhan di level menengah dengan didirikannya Middelbare Bestuurschool (MBS), Sekolah Menengah Tinggi Pangreh Praja dan Sekolah Menengah Pegawai Pemerintahan/Administrasi Bagian Atas (SMPAA) di Jakarta dan Makassar. Eksistensi pendidikan semacam itu dibutuhkan lantaran pemerintah dengan sengaja membutuhkan sosok Ambtenar yang tidak saja diharapkan mampu melayani gerak pemerintahan secara teknis administratif, namun dapat pula menjadi instrument bagi kekuatan politik di tingkat terendah. Didorong oleh pemikiran tersebut serta spirit periculum in mora (suatu kondisi yang tak dapat ditunda), lahirlah KDC di Medan dan Jakarta pada 1952-1954.
Sejak tahun 1956 dibentuklah Akademi Pemerintahan Dalam Negeri (APDN) di 22 daerah dengan misi yang sama. Guna memperkuat kepentingan pemerintah pusat di daerah maka dibentuk pula Institut Ilmu Pemerintahan (IIP) pada tahun 1967 dengan titik berat keilmuan sebagai kekuatan sekaligus pembeda utamanya. Dalam pertumbuhan dan perkembangan tersebut tampak bahwa makna Pangrehpraja mengalami pergeseran kearah yang lebih menekankan pentingnya meletakkan posisinya sebagai pengayom masyarakat (Pamongpraja) dan bukan sebaliknya (Ndraha, 2001). Hingga terbentuknya STPDN pada 1990, makna Pamongpraja sekalipun secara harfiah mengalami pergeseran, namun harus diakui bahwa eksistensi Pamongpraja tetap saja dibentuk untuk kepentingan pemerintah pusat dalam menjalankan urusan pemerintahan umum (algemene bestuur). Melalui UU 5/1974, urusan pemerintahan umum bergerak dari pemerintah pusat, provinsi, kabupaten/kota hingga level terendah kecamatan. Pada konteks pemerintahan, wujud dari saluran urusan pemerintahan umum seringkali dikemas lewat asas dekonsentrasi dan tugas pembantuan. 
Sebagai penguasa wilayah, Pamongpraja praktis memiliki kewenangan penuh dalam menjalankan fungsi pemerintahan, pembangunan dan pembinaan masyarakat pada kerangka sistem pemerintahan yang bersifat sentralistik. Pada masa itu pola rekrutmen tetap saja melibatkan banyak elite pribumi diberbagai daerah untuk sekali lagi bermaksud menguatkan kepemimpinan Pamongpraja baik secara de jure maupun de facto dalam kerangka kepentingan pemerintah pusat di daerah (Labolo, 2012). Dalam gambaran itu performa Pamongpraja tampak terikat ketat oleh kepentingan pemerintah secara hirarkhis, dimana pola upeti walau tak kasat mata tetap dipertahankan secara berjenjang atau lewat kroni yang ditugaskan ke daerah. Sementara karakter feodalistik dan monopolistik di pusat dan daerah tetap terpelihara sekalipun bergerak internal dalam tubuh elite pribumi. Kenyataan ini menunjukkan bahwa terjadi pengalihan pola penggunaan instrument kaum elite pribumi (Pamongpraja) yang dididik bagi kepentingan Pemerintah Belanda ke bandul Pemerintah Indonesia sekaligus secara politik menjadi simbol kekuasaan rezim berkuasa di tingkat daerah. Terlepas dari itu, eksistensi Pamongpraja sebagai bagian dari birokrasi menjadi ideal ketika ia benar-benar diposisikan netral sebagai jembatan antara Negara dan Masyarakat (Hegel dalam Mouzelis, 1971), sekalipun sejatinya tidaklah mungkin birokrasi benar-benar dapat bersikap netral sebagaimana kritik Marx (Thoha, 1995). 

Relevansi Kekinian dan Komplikasinya
Pasca reformasi 1998, pendulum pemerintahan sentralistik bergerak drastis menuju desentralisasi yang ditandai dengan perluasan otonomi daerah (UU 22/99). Urusan pemerintahan umum yang selama ini menjadi alasan mendasar pemerintah untuk menggerakkan kepentingan pemerintah di daerah melalui instrument Pamongpraja mengalami penyusutan (delegitimasi) hingga derajat tertentu. Indikasinya Camat menjadi perangkat daerah akibat hilangnya kewenangan de jure sebagai instrument dekonsentrasi. Konsekuensinya, misi Pamongpraja sebenarnya mengalami patahan bersamaan dengan terputusnya kepentingan pusat di daerah secara dekonsentratif. Satu-satunya entitas pemerintahan yang memikul beban pemerintah secara terbatas adalah provinsi, lewat asas dekonsentrasi. Dengan demikian pertanyaan penting yang mesti diketengahkan adalah dimanakah relevansi pendidikan Pamongpraja dalam peta kepentingan pusat yang terbatas ketika berhadapan dengan kebijakan desentralisasi? Jika kita konsisten dengan kepentingan pusat secara historis dan normatif, maka eksistensi Pamongpraja sejatinya hanya tepat berada di level provinsi, dan bukan di kabupaten/kota. Provinsi semestinya menjadikan setiap Pamongpraja sebagai instrument pemerintah di kabupaten/kota untuk menguatkan fungsi pemerintahan secara politik, bukan dalam penguasaan aspek ekonomi sebagaimana terjadi dimasa kolonial dan rezim orde baru. Pertanyaan selanjutnya adalah, bagaimanakah kultur Pamongpraja dewasa ini? Faktanya, sekalipun secara historis dan normatif mengalami pergeseran makna dan peran yang dimainkan, kita dapat mengkritik bahwa provinsi sebagai wakil pemerintah dan pemerintah sendiri tak begitu serius mengevaluasi fungsi-fungsi Pamongpraja sejauh ini. Akibatnya, kultur Pamongpraja di daerah tetap saja berbalut feodalistik, penuh money politic (upeti), birokrasi terkesan kerja paksa akibat eksploitasi dari ekses pemilukada, serta tumbuhnya monopolistik terbatas akibat pergulatan kapitalisme lokal. 
Tampak jelas bahwa dalam kurun waktu yang sedemikian panjang, Pamongpraja tak mengalami perubahan berarti dari sisi kultural, ia bahkan konsisten ketika berhadapan dengan sistem rotasi kepala daerah yang berkecenderungan menjebak kedalam perilaku yang sama dimasa Kolonial Belanda. Jika kultur semacam ini terus terpelihara, maka orientasi penyediaan kader Pamongpraja perlu dipersoalkan lewat pertanyaan tunggal, quo vadis IPDN sebagai satu-satunya industri pendidikan Pamongpraja di Indonesia. Eksistensi IPDN secara politik dalam bingkai otonomi daerah tampak mengandung dilemma antara mengukuhkan kepentingan pusat ataukah menjawab kebutuhan daerah. Mungkin juga kedua-duanya. Kepentingan pusat seakan raib dan terpotong hingga sulit menjangkau arogansi lokal, sementara kebutuhan daerah kian menanjak ditengah keangkuhan yang menginjak patriotisme Pamongpraja. Tentu saja dari sudut kultural ia membutuhkan seperangkat sistem yang kondusif agar ketika bersentuhan dengan kondisi dilapangan tak mengalami gap yang lebar akibat dampak politik lokal yang interventif. Harus diakui bahwa efektivitas kinerja Pamongraja dimasa lalu cukup diakui diluar kultur negatif yang menyertainya disebabkan kesatuan persepsi dan tindakan dari hulu hingga hilir. Bukankah kontribusi Pamongpraja sebagai bagian dari birokrasi mencapai prestasi kumulatif ketika sukses secara tak langsung mendongkrak popularitas Soeharto menjadi Bapak Pembangunan di dunia international lewat kerja-kerja konkrit di Kecamatan, Kelurahan dan Desa sebagai hasil dari operasionalisasi Repelita, Pelita dan Trilogi Pembangunan selama 31 tahun 71 hari. 
 Terhadap dilemma semacam itu, hemat penulis kiranya perlu di desain kembali masa depan IPDN dalam 20 tahun kedepan sehingga siap menghadapi  goncangan akibat beban yang terlalu berat. Praktisnya, daerah harus bertanggungjawab pada aspek pertumbuhan Pamongpraja sesuai kebutuhan masing-masing, sementara pusat berwewenang pada skala nasional untuk mengembangkan Pamongpraja dalam visi ke-Indonesiaan. Tanggungjawab daerah berkenaan dengan kebutuhan untuk mengelola semua urusan umum pemerintahan menurut garis desentralisasi. Sedangkan wewenang pusat berkaitan dengan upaya mengelola segenap urusan pemerintahan umum lewat garis dekonsentrasi. Pembentukan kultur Pamongpraja rasa-rasanya lebih adaptif dan responsif jika diletakkan di daerah masing-masing, sementara pengembangan visi Pamongpraja lebih dekat kedalam tanggungjawab pemerintah sebagai yang paling bertanggungjawab atas visi yang diembannya. Pada akhirnya, penyerahan kewenangan bagi daerah untuk mengelola kembali pendidikan Pamongpraja sesuai kebutuhan masing-masing tampak lebih rasional dan kompatibel. Singkatnya, semua IPDN Regional diserahkan saja pengelolaannya ke pangkuan pemerintah daerah, pemerintah cukup mengembangkan program strata satu, dua dan tiga untuk menuangkan visi Ke-Indonesiaan dan misi ke-Bhinneka Tunggal Ika-an sebagai satu-satunya tugas dan kewajiban pemerintah yang diinjeksi lewat Ditjend Otonomi Daerah (Bhinneka) dan Ditjend Kesbangpol (Ika) Kementerian Dalam Negeri. Dalam kerangka inilah pemerintah dan daerah sama tegaknya pada soal tanggungjawab Pamongpraja. Kesan realitasnya, pusat memproduk, daerah pengguna. Pusat pencipta, daerah pemetik. Pusat gagal, daerah mencibir. Pusat rugi, daerah untung. Pusat berhasil, daerah sinis. Pusat berkeringat, daerah bertepuk tangan. Pusat membiayai, daerah membebani. Pusat membatasi, daerah mengancam. Pusat intervensi, daerah ngambek. Pusat mengatur, daerah merecoki. Tidak ada cara lain mengatasi ketegangan latent semacam itu kecuali keduanya terlibat dalam upaya menumbuhkan nilai-nilai Pamongpraja pada sosok aparatur negara guna memenuhi tanggungjawab dan kebutuhan masing-masing. 
Pada level pragmatis, sejauh ini pembentukan IPDN Regional bukankah tak memberi dampak signifikan bagi IPDN pusat, kecuali menambah bengkak beban APBN setiap tahun, memberi syafa’at dosen diberbagai perguruan tinggi lokal, memberi tempat bagi sejumlah pegawai lokal bermasalah atau memasuki masa pensiun, selain tentu saja semakin kurang efisien untuk diawasi, bahkan tak efektif lagi dengan jumlah rekrutmen yang semakin berkurang dari tahun ke tahun.   Menimbang semua itu, kemungkinan nasib peleburan STPDN kedalam IIP menjadi IPDN pada tahun 2004 seharusnya cukup menjadi pelajaran terakhir untuk keluar dari berbagai tekanan, dimana pilihan kedepan hanyalah mempertahankan kondisi dengan beban yang terus menumpuk, ataukah melepas IPDN regional ke daerah sehingga kita lebih fokus dan profesional memproduk Pamongpraja berkelas nasional dan international di Jatinangor yang maha luas, dan Jakarta. Jika ini tak segera dipikirkan, mengingat sumber daya yang semakin menurun dari aspek kualitas dan kuantitasnya, IPDN hanya akan menunggu nasib sama dengan tenggelamnya Kapal Van Der Wijck.
Tugas dan fungsi Pamongpraja dari masa kemasa semakin hari semakin berkembang sesuai tuntutan ekologi pemerintahan. Apabila dimasa lalu fungsi Pamongpraja lebih merupakan instrument perekat antara pusat dan daerah secara vertikal, kini fungsi Pamongpraja mulai meluas menjadi rantai penguat secara horisontal. Perkembangan ini didorong oleh pengaruh ekologi pemerintahan yang disatu sisi semakin spesifik menciptakan efek sentrifugal sehingga pada saat yang sama dibutuhkan pengetahuan yang bersifat pemerintahan umum sebagai gerakan sentripetal agar tercipta keseimbangan dalam mencapai tujuan pemerintahan.
Memahami dinamika dan perkembangan pemerintahan akhir-akhir ini, penting memahami kembali konsep-konsep pemerintahan umum (algemene bestuur) sebagai upaya mengendalikan loncatan urusan pemerintahan yang semakin spesifik sehingga sulit untuk dikoordinasikan, dibina dan diawasi.  Dalam konteks itulah saya perlu menandaskan bahwa pendidikan Profesi KePamongprajaan selayaknya dikembangkan untuk menjawab masalah yang semakin kompleks sebagai dampak perkembangan globalisasi, lingkungan hidup, hak asasi manusia, demokrasi dan desentralisasi. 
Pamongpraja sebagai suatu nilai (value) penting untuk dipahami bersama sehingga seluruh pengajaran dibidang pemerintahan umum dapat bersandar pada seperangkat nilai yang telah dikembangkan lewat buku ini.  Dengan pemahaman itu maka pengajaran dibidang politik, ekonomi, administrasi, hukum dan sosial budaya misalnya dapat diletakkan dalam frame politik pemerintahan, ekonomi pemerintahan, administrasi pemerintahan, hukum pemerintahan, sosiologi pemerintahan dan budaya pemerintahan baik dari aspek ilmunya (science of government) maupun dari aspek seninya (the art of government).  Sebagai suatu ilmu (ilmu pemerintahan) yang dipelajari pada level S1, S2 dan S3, para pembelajar diharapkan mampu mengembangkan teori-teori sosial dasar sebagai alat (tools) dalam mendekati masalah pemerintahan.  Sementara pemerintahan sebagai seni, para pembelajar di level Diploma dan Profesi diharapkan mampu memecahkan masalah pemerintahan lewat berbagai pengalaman lapangan sebagai suatu pendekatan yang bersifat empirik, sosiologik dan normatif. Sebagai suatu seni, pemerintahan telah berlangsung setua perkembangan umat manusia di dunia. 

Menemukan Nilai Alternatif, Autokritik dan Peran Strategis 
Ditengah kesadaran kita tentang berbagai kelemahan kepemimpinan pemerintahan yang berorientasi daratan (kritik terhadap kelemahan nilai Pamongpraja), penting mengingat kembali nilai-nilai kepemimpinan bahari dalam pemerintahan. Catatan ini sekedar untuk memberi tambahan gizi bagi upaya menyempurnakan nilai-nilai Pamongpraja dimasa mendatang. Sejumlah pertanyaan patut dimunculkan seperti apa dan darimanakah karakteristik kebaharian lokal maupun universal dapat diadaptasi dalam konteks pembangunan kepemimpinan pemerintahan dewasa ini? Seperti apakah penerapan kepemimpinan bahari pada ruang kepemimpinan dalam negeri mulai Presiden hingga Kepala Kelurahan/Desa? Dua pertanyaan besar itu setidaknya menjadi pekerjaan rumah Kemendagri untuk diramu menjadi satu jawaban dalam bentuk kurikula yang sejatinya dapat diinternalisasikan dan dioperasionalisasikan. Disinilah peran strategis IPDN untuk mengambil alih bagian yang lebih filosofistik sebagai objek dan subjek pendidikan Pamongpraja dalam kerangka Revolusi Mental lewat aktualisasi Kepemimpinan Bahari Presiden Jokowi. Salah satu cara mengadaptasi sejumlah nilai penting dalam kepemimpinan bahari adalah memisahkan antara nilai lokal dan nilai universal. Sejumlah nilai kepemimpinan bahari sebenarnya dapat diadaptasi menjadi nilai kepemimpinan setempat lewat spirit otonomi daerah. Sementara nilai kepemimpinan bahari yang bersifat universal dapat diadaptasi menjadi bagian dari pembangunan nilai-nilai kepemimpinan nasional. Hal ini sekaligus upaya mengembangkan nilai-nilai kepemimpinan Asta Bhrata yang sejauh ini tak mengalami banyak perubahan. Nilai-nilai kepemimpinan bahari berciri lokal dapat diajarkan lewat mata kuliah Kepemimpinan Daerah di Indonesia (semester 3-4), sedangkan nilai-nilai kepemimpinan bahari berciri universal dapat dikembangkan lewat mata kuliah Kepemimpinan Pemerintahan di Indonesia pada semester lanjutan (4-5). Jika Astha Bhrata menangkap gejala alam semesta sebagai refleksi kepemimpinan nasional, maka semua gejala kebaharian adalah simbol dalam mengkonstruksi kepemimpinan bahari. Laut dan perahu dianggap sebagai simbol pemersatu. Stratifikasi jabatan seperti Kelasi Satu, Kelasi Dua hingga Nakhoda merupakan refleksi atas struktur birokrasi bahari yang dapat dipelajari guna menjawab kekuatiran Gifford & Elisabeth Pinchot  dalam The End of Bureaucracy And The Rise of The Intelligent Organization. 
Menurut Natakusumah (2011:106), karakteristik model organisasi Weber selama ini kurang mampu menjawab problem yang dihadapi realitas birokrasi di Indonesia. Sebab itu perlu pengembangan organisasi birokrasi yang sesuai dengan budaya bahari seperti bersifat flat, otonomi luas, inovasi tinggi, tanggap, ad-hoc, berbasis teknologi, perlakuan yang adil, bernilai, serta memiliki kontrol pada proses dan output. Gagasan itu tampak mengalami konkritisasi pada lebih 10 tahun kemudian pasca runtuhnya orde baru. Birokrasi kini membutuhkan efisiensi, karena itu diperlukan reformasi agar lebih flat alias langsing. Daerah juga memerlukan otonomi luas agar tercipta inovasi, kreasi dan kemandirian. Pada aspek kepemimpinan dibutuhkan daya tanggap sebagaimana dipraktekkan sehari-hari oleh Jokowi, Risma dan Ridwan Kamil. Pasca reformasi lebih dari 100 lembaga baru dibentuk bersifat ad-hoc, termasuk Satuan Tugas Mafia Migas tempo hari. Pada contoh lain misalnya, Walikota Bandung menginginkan agar semua sudut Paris van Java terkoneksi wifi sebagai upaya mewujudkan Kota Berbasis Teknologi Informasi. Keadilan kini menjadi trend yang tak sekedar dicari namun diburu oleh siapa saja. KPK memperoleh ekpektasi tertinggi atas keinginan mewujudkan keadilan dimaksud. Seorang Rektor, Wakil Rektor maupun Guru Besar akan sama kedudukannya dengan warga negara biasa jika tertangkap tangan melakukan pelanggaran hukum. Semua pelayanan mesti bernilai bukan sekedar outputnya, demikian pula proses dan mafaat layanan itu sendiri (outcomes, benefit dan impact). Kita boleh menerima aneka rupa kartu dengan maksud mempercepat akses layanan pendidikan dan kesehatan, namun harus pula dipastikan bahwa semua layanan dalam kartu-kartu tersebut benar-benar sakti mandraguna ketika berada di klinik Puskesmas hingga ruang belajar. Bagian terakhir dari kecenderungan masalah birokrasi dewasa ini adalah hilangnya kontrol internal yang membuat birokrasi menjadi bulan-bulanan penegak hukum. Kebudayaan birokrasi yang suka merawat masalah agar memperoleh keuntungan jangka panjang membuat momentum dan energi bangsa hilang percuma. 
Ditengah upaya dan kesadaran akan keterbatasan itu pula, penting barangkali kita mengembangkan pola kepemimpinan yang lebih luas dengan cara mengintegrasikan antara nilai kepemimpinan yang berorientasi darat dengan kepemimpinan yang berorientasi pada bahari (kepemimpinan bahari). Dengan demikian akan tercipta satu kepemimpinan nusantara yang merupakan refleksi dari nusa (pulau, daratan) yang dimediasi oleh lautan luas (bahari, maritim). Salah satu ciri kepemimpinan bahari menurut Mattulada (1995), adalah profesionalitas yang ditandai oleh kemampuan menguasai setiap tangga birokrasi dari low manager hingga top manager dalam sistem birokrasi bahari. Ini sesuai pula dengan karakteristik Indonesia yang berciri negara kepulauan (archipelago state).  Sayangnya pola ini tampaknya tak menemukan realitas idealnya jika dihadapkan dengan pola open biding (lelang jabatan) yang kini sedang marak dipraktekkan lewat UU ASN. Sekalipun tujuan UU ASN ingin pula mencapai profesionalitas itu, namun mekanisme yang tampak justru memberi peluang besar bagi seseorang dari berbagai latar belakang, lintas jabatan dan kompetensi bertarung pada jabatan birokrasi yang memiliki standar tertentu. Konsekuensinya banyak mengorbankan mereka yang telah lama berkarir diperingkat dan jalur yang sama.  
Disisi lain pengaruh kesetaraan antara kutub bawah dan atas dalam perkembangan paradigma pemerintahan melahirkan konsepsi governance. Kesederajatan tersebut tampak lebih fungsional selain upaya memperbaiki kinerja pemerintah yang buruk (bad government) kearah pemerintah yang baik (good government) melalui konsepsi good governance. Para pelayan pemerintah dan masyarakat yang kini disebut secara normatif sebagai Aparat Sipil Negara (ASN) memasuki tantangan yang semakin kompleks. Pamongpraja baik sebagai suatu nilai, profesi maupun bagian dari ASN tentu saja patut mempersiapkan diri untuk menjadi aparatur yang profesional sesuai amanah UU Nomor 5/2014.  Untuk mencapai standard profesionalitas itu Pamongpraja membutuhkan dua modal utama yaitu pendidikan yang memadai dibidang pemerintahan umum, serta pengalaman yang mencukupi dilapangan pemerintahan. Pendidikan yang memadai dibidang pemerintahan berkenaan dengan keseluruhan ilmu pengetahuan yang bersifat teoritik, konseptual dan yuridis yang memungkinkan seorang Pamongpraja menjadikannya sebagai suatu alat dalam pendekatan terhadap suatu masalah.  Sedangkan pengalaman yang mencukupi dilapangan pemerintahan dibutuhkan untuk memecahkan masalah secara kasuistik empirikal. Kesatuan yang utuh dari kedua modal tersebut dapat menjadi bekal bagi setiap Pamongpraja untuk mengembangkan fungsinya sebagai pelayan masyarakat sekaligus pada tingkat tertentu mengasah kepemimpinan pemerintahannya.  Keberhasilan merespon dan menyelesaikan masalah pemerintahan yang kian menyempit dan meluas dapat menjadi pertanda bagi pertumbuhan dan perkembangan pemerintahan itu sendiri baik menurut ilmunya (science) maupun menurut seninya (art).  


Pustaka Pilihan;

Alfian, M Alfan, 2010, Menjadi Pemimpin Politik, Gramedia, Jakarta 
Anwar, Rosihan, 2008, Kenang-Kenangan Pangreh Praja, Balai Pustaka, Jakarta
Bottomore, T.B., 2006, Elite dan Masyarakat, Akbar Tanjung Institute. 
Emmerson, Donald K, 1976. Political Culture and Cultural Politics, Cornell University Press, Ithaca and London
Haryanto, 2005, Kekuasaan Elite, JIP UGM, Jogjakarta, 
Ilham, Muhammad, 2008. Manajemen Strategis Peningkatan Mutu Pendidikan KePamongprajaan, Indra Prahasta, Bandung
Kartodihardjo, Sartono, 1981. Elite Dalam Perspektif Sejarah, LP3ES, Jakarta
Kuper, Adam, & Jessica, 2000, The Social Science Encyclopedia (terj), PT.Raja Grafindo, Jakarta
Labolo, Muhadam, 2010, Memahami Ilmu Pemerintahan, Rajawali Press, Jakarta, 
Ndraha, Taliziduhu, 2005, Kybernologi, Jilid 1-2, Rineka Cipta, Jakarta
...............................,2010, Nilai-Nilai KePamongprajaan, Credencia, Jakarta
M Giroth, Lexie, 2004, Edukasi dan Profesi Pamong Praja, STPDN Press, Bandung
.........................., 2009, Status dan Peran Pendidikan Pamong Praja Indonesia, Indra Prahasta, Bandung
Sutherland, Heather, 1983. Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi, Sinar Harapan, Jakarta
Suratno, Pardi, 2009, Sang Pemimpin Menurut Astabhata, Jakarta
Susetya, Wawan, 2007, Kepemimpinan Jawa, Jogjakarta. 
Sasana Karya 1956-1966, Menjongsong Peningkatannja Mendjadi Institut Ilmu Pemerintahan, APDN Malang
Suseno, F Magnis, 1999, Etika KekuasaaPn, Prinsip-Prinsip Kewarganegaraan, Kanisius, Jakarta.
Suryaninggrat, Bayu, 1980, Pamong Praja dan Kepala Wilayah, Aksara Baru, Bandung
Webe, Agung, 2007, Javanese Wisdom, Berpikir dan Berjiwa Besar, Indonesia Cerdas, Yogyakarta
Varma, 2008, Politik Modern, Rajawali, Jakarta
Van Niel, Robert, 1984, Munculnya Elit Modern Indonesia, Pustaka Jaya, Jakarta
Visser, Leontine, 2009, Bakti Pamong Praja Papua, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta

Makalah :
Nurdin, Ismail, 2010, Quo Vadi Pamong Praja, IPDN Jatinangor
Salim Said, 2004, Meningkatkan Nilai-Nilai Kebangsaan di Era Otonomi Daerah, Jakarta
Wasistiono, 2009, Redefenisi Kode Kehormatan dan Nilai-Nilai KePamongprajaan, Materi TOT Diklat Kemendagri.
Haily, Aziz, 2006, Sejarah Pendidikan Kedinasan di Indonesia, Jakarta
IPDN, 2006, Laporan Pendidikan IPDN Tahun Akademik 2005-2006, Jatinangor
Syafruddin, Ateng, 2007, Ilmu Pemerintahan Dalam Konteks KePamongprajaan, Makalah, Jatinangor
Syafruddin, Ateng, 1963, Pamong Praja sebagai Golongan Karya Pemerintahan Umum, Makalah, Bandung 
Syafruddin, Ateng, 1963, Jabatan Pamong Praja Dalam Penelitian Antroplogi dan Hukum Adat, Makalah, Bandung.
Tursandi, (2010), Testimoni, Silaturahmi Alumni Sekolah Pamong Praja, (sambutan) Jakarta, Sahid Hotel, 24 November 2010.