Selasa, 25 April 2017

Desa Dalam Tinjauan Philosofi Pemerintahan (Perkembangan dan Relasinya dengan Negara)

Oleh. Dr. Muhadam Labolo[1]

Tidak ada yang lebih banyak terpikirkan dalam benak setiap orang ketika kita bertanya tentang desa kecuali yang pertama adalah tempat dimana kita dilahirkan meskipun tidak sedikit yang lahir di wilayah perkotaan (Koentjaraninggrat, 1999).  Untuk membuktikan hal itu cukup dengan menutup kedua belah mata lalu membayangkan sketsa apa yang pertama kali akan kita lukiskan pada sehelai kertas. Hasilnya secara umum adalah sketsa gunung yang menjulang tinggi, sawah yang terhampar luas, beberapa nyiur melambai, petani yang sedang mencangkul disawah, awan, matahari, burung serta satu dua rumah petani di dekat pematang sawah yang secara keseluruhan gambaran itu tentu saja menunjuk ke sebuah tempat berinisial desa.  Pola interaksi sederhana dalam kehidupan desa itu mengindikasikan terdapatnya suatu keteraturan politik paling traditional. Gunung, sawah dan pohon nyiur yang sedang dihembus angin setidaknya memastikan tersedianya sumber daya yang secara ekonomi menjadi esensi bagi keberlangsungan hidup sebuah masyarakat di desa. Sementara aktivitas petani di sawah, rumah dan semua benda disekelilingnya menunjukkan berjalannya inti sebuah kebudayaan mikro dalam proses selanjutnya menuju entitas yang lebih kompleks bernama negara. Pada bayangan lansdcap sederhana itu menunjukkan bahwa desa secara filosofi merupakan habituasi pertama dari peradaban manusia baik secara politik, ekonomi maupun sosial budaya.
Desa secara sosiologis tempat berawalnya sebuah kebudayaan paling kompleks sebagaimana negara. Dalam konteks itu desa mendahului kelahiran sebuah negara. Ketika negara belum terbentuk, menurut beberapa kitab suci, Adam dan Hawa adalah dua individu pertama yang diciptakan Tuhan untuk mendiami sebuah desa terluas dan tak bernama (bumi). Keduanya secara alamiah membentuk struktur persaudaraan kecil yang kita sebuat keluarga (brotherhood). Keluarga kecil tadi terus bertumbuh dan berkembang membentuk keluarga besar dengan struktur yang lebih kompleks. Diberbagai belahan bumi kelompok-kelompok keluarga tersebut memiliki istilah bervariasi seperti marga, clan, dinasti dll.  Keluarga besar itu suatu saat terus membesar dan meluas akibat tuntutan dan kebutuhan anggotanya yang semakin beragam. Ragam tuntutan dan kebutuhan mendorong pelepasan kedalam kelompok-kelompok yang lebih besar untuk kemudian saling mendominasi satu dengan lainnya. Sekalipun terjadi pelepasan dari unit terkecil keluarga namun tetap saja terdapat hubungan-hubungan yang terus terjalin baik melalui pola perjanjian diplomatik yang beradab, perkawinan maupun cara paling ekstrem yaitu peperangan. Pola hubungan itu membentuk jaringan-jaringan pemerintahan yang fleksibel seperti sarang laba-laba (Mc Iver, 1955). Bila diawal interaksi keluarga yang sangat simpel itu diatur berdasarkan kesadaran dan konsensus informal disebabkan kesederhanan dan keseragaman hidup yang relatif homogen, kini interaksi keluarga besar tadi semakin rumit sehingga membutuhkan pola pengaturan yang lebih ‘memaksa’ terhadap heterogenitas yang kian distingtif dan kompetitif. Pola pengaturan terhadap interaksi keluarga yang semakin kompleks dan rumit itu kita sebut sebagai pelembagaan berbagai kepentingan atau institusionalisasi yang dalam bahasa sosial disebut juga sistem sosial atau dalam konteks bernegara dinamakan sistem politik dan atau sistem pemerintahan. Sistem yang didesain secara kolektif melalui sekelompok elit berkuasa (pemerintah) bertujuan untuk menciptakan integrasi terhadap perbedaan-perbedaan yang semakin variatif dan cenderung saling menjauh (sentrifugalistik). Pada saat yang sama sistem-sistem semacam itu mengadaptasi perubahan yang terus terjadi sebagai landasan bagi keberlanjutan hidup bersama (sentripetalistik).  Sebagai contoh di level terendah kita mengenal sistem sosial masyarakat desa, sistem pemerintahan desa, sistem pemerintahan daerah hingga sistem pemerintahan nasional.
Pelepasan dari habituasi mikro bernama keluarga perlahan membengkak dan mendominasi dalam wujud yang lebih makro. Induk habituasi yang kecil tadi kini bahkan menjadi bagian yang mengkonstruksi keluarga paling kompleks beridentitas negara. Desa yang awalnya hanya sebuah unit keluarga mikro kini menjadi menjadi bagian dari pemerintahan yang lebih luas dan berlapis-lapis. Desa kemudian mulai diinstitusionalisasikan kedalam bagian dari struktur pemerintahan menurut sistem hirarkhi. Kendatipun desa secara historis merupakan sumber bagi kelahiran sebuah negara namun pada kenyataannya desa-desa itu tidaklah dapat berinteraksi alami sebagaimana awalnya yang penuh semangat dan ikatan kekeluargaan. Desa pada akhirnya menjadi satu entitas yang seringkali ditetapkan baik sebagai bagian dari struktur politik pemerintahan terendah juga sebagai entitas budaya yang dilindungi seperti simbol dan heritage negara. Pada sebagian negara, desa dilepas begitu saja dalam berbagai identititas berikut komunitas didalamnya yang berhak mengatur dan mengurus dirinya sendiri (self community). Sementara  sebagian lagi diatur dan dikontrol secara hirarkhi menurut kepentingan birokrasi negara (self state government). Sisanya diletakkan sebagai urusan pemerintah lokal semata (self local government). Pada sejumlah negara desa seringkali diintegrasikan baik sebagai self community, self state government maupun sebagai self local government.
Sebagai akar pemerintahan, desa lebih dipertimbangkan selaku entitas sosial alami yang bersifat fungsional. Kesadaran ini menjadikan alasan mendasar mengapa desa lebih steril dan berjarak dari campur tangan negara.  Dengan tetap mengasumsikan desa sebagai keluarga mikro maka pengaturan dan pengurusan dalam kehidupan keluarga itu sedapatnya tak dipenuhi segudang aturan sebagaimana negara mendisiplinkan pemerintah lokal. Dengan maksud itu agar desa lebih fleksibel mengatur interaksi anggota keluarga didalamnya lewat hak asal-usul dan konsensus baru yang sengaja diciptakan untuk menyesuaikan diri sebagai bagian dari rumah tangga negara.  Pembatasan campur tangan negara dalam konteks pengaturan dan pengurusan dirinya sedapat mungkin dilakukan untuk melindungi tradisi yang menjadi akar dan budaya pemerintahan.  Batas-batas campur tangan negara setidaknya berada dalam cakupan perlindungan negara berkaitan dengan kewajiban konstitusional bagi hak setiap warga didalam negara itu sendiri. Dalam batas demarkasi itulah desa pada akhirnya diakui memiliki apa yang disebut otonomi asli (kuhonan, indegenius local), bukan otonomi berian sebagaimana di level pemerintah daerah. Pengakuan terhadap hak asal-usul itulah mengapa desa sejak semula memperoleh pengakuan pada aspek sosial budaya, politik, ekonomi dan hukum.
Desa dengan berbagai aspek diatas pada pokoknya menjadi basis bagi representasi semua entitas dalam batas kumpulan individu yang memiliki karakteristik homogen, terikat kuat secara emosional dalam suatu sistem sosial budaya serta memiliki organisasi yang bersifat primitif dimana kepala desa menjadi sentral gravitasi politik, ekonomi dan sosial budaya. Dalam batasan Beratha (1982:26), desa dimaknai sebagai salah satu bentuk kuno dari kehidupan bersama sebanyak beberapa ribu orang, hampir semuanya saling mengenal, kebanyakan hidup dari pertanian, perikanan dan sebagainya, usaha yang dapat dipegaruhi oleh hukum dan kehendak alam. Dan dalam tempat tinggal itu terdapat ikatan-ikatan keluarga yang rapat, ketaatan pada tradisi dan kaidah-kaidah sosial.[2] Batasan tersebut setidaknya menggambarkan karakteristik desa yang menurut Ferdinand Tonies (1887) sejalan dengan karakteristik gemenschaft dibanding gesselschaft.[3]
Pengakuan atas otonomi desa sebagai hak asal usul sepadan dengan lahirnya otonomi individu sejak lahir dan diakui secara universal (hak asasi/human rights). Jadi, batas otonomi asli itu berasal dari pengakuan terhadap otonomi individu, keluarga dan desa. Diatas itu pengaturan pemerintahan lebih bersifat otonom dalam perspektif politik dan administratif (otonomi berian). Sampai pada batas itulah sesungguhnya negara melakukan intervensi untuk melindungi privasi individu, keluarga dan desa. Pembatasan campur tangan negara untuk memastikan agar interaksi alamiah dalam setiap keluarga dan desa sebagai akar pemerintahan berjalan apa adanya. Sekalipun demikian yang dimaksud adalah soal pengaturan internal antar sesama anggota keluarga sebagai konsensus klasik. Hal ini tentu saja diluar perlindungan pada setiap warga negara yang menjadi kewajiban negara sebagai desa yang paling kompleks.
Secara historis jejak pertumbuhan dan perkembangan desa di Indonesia setidaknya dapat ditelusuri dari catatan Muntinghe kepada Raffles (1811-1817).[4] Namun jauh sebelum temuan tersebut diyakini terdapat desa atau dengan beragam nama lain seperti Dusun, Marga, Kampung, Gampong, Dati, Nagari dan Wanua yang tersebar di wilayah Jawa dan luar Jawa.[5]  Hingga memasuki politik etik Belanda, catatan Van der Wals dkk (1872) ketika bertugas sebagai Pamongpraja Muda dibeberapa daerah menunjukkan bahwa diferensiasi tersebut secara perlahan mengalami perkembangan, dimana pengambilan keputusan menjadi bagian yang diputuskan oleh lembaga hukum tersendiri semacam unit Mahkamah Syariah di Aceh atau Unit Kerapatan Khusus di Minangkabau. Sekalipun demikian tetap saja pengambilan keputusan akhir memberi peluang bagi keterlibatan pihak eksekutif kepala desa dalam kolektivitas hakim yang disepakati melalui hukum adat setempat. Dalam proses semacam itu desa tampak memperlihatkan bibit demokrasi, dimana pengambilan keputusan dilakukan secara kolektif, bersifat kelembagaan (adhoc), melibatkan beberapa tokoh yang merepresentasikan kepentingan tertentu, serta dalam suatu wadah yang relatif terpisahkan dari eksekutif. Namun demikian meskipun pelembagaan politik memperlihatkan perubahan kearah deferensiasi, namun kebiasaan pemilihan kepala desa yang awalnya bersifat turun-temurun (tradisionalistik) dikemudian hari berubah pula lewat pemilihan secara tak langsung yang diwakili oleh sekelompok orang. Fenomena tersebut cukup menarik dalam pandangan Raffles (1811), sehingga pola demokrasi representatif oleh sekelompok pengurus desa yang memilih kepala desa kemudian diubah menjadi mekanisme demokrasi langsung dimana kepala desa dipilih oleh masyarakat dari beberapa orang yang dipandang mampu (Nurcholis, 2013:68). Upaya demikian bukan tanpa maksud sama sekali, Raffles berkeinginan memutus jenjang hirarkhi yang selama ini terbentuk antara kaum ninggrat Jawa dengan basis sosial sebagai produk peninggalan kebijakan kolonialisme Belanda mendekati kebangkrutan VOC di Indonesia tahun 1798.[6] Terlepas dari itu, hingga tahun 1854 desa kemudian memperoleh pijakan lewat Regeringsreglement (RR) yang kemudian melahirkan peraturan pelaksanaan berbentuk Inlandse Gemeente Ordonantie (IGO) dan Inlandse Gemeente Ordonantie Buitengewesteen (IGOB).[7] Pada masa pendudukan Jepang pengaturan soal desa relatif tak mengalami perubahan signifikan kecuali pembatasan soal masa jabatan kepala desa yang selama ini bergantung pada konsensus dalam masyarakat.



[1] Deputi Otsus pada Pusat Kajian Desentralisasi IPDN.
[2] Untuk batasan Beratha dapat dibandingkan dengan batasan Bintarto dalam Interaksi Desa-Kota dan Permasalahannya, 1983, Ghalia Indonesia, sebagaimana juga dikutib Tahir dalam Jurnal MIPI, Edisi 38, Jakarta, 2013, hal.98.
[3] Gemenschaft bersifat community (paguyuban) dengan ciri terikat secara emosional, memiliki tradisi, luas, ada sebelum negara serta bersifat bottom up. Hal ini berbeda dengan bentuk Gesselschaft yang bersifat society (patembayan) dengan ciri terikat secara rasional, otonomi berian, terbatas, ada setelah negara, serta bersifat top down. Untuk hal ini lihat Ferdinand Tonies, 1887, The Nature and Type of Sociological Theory. Oleh karena desa dalam kasus Indonesia bersifat community, maka pendekatannyapun ideal bersifat self governing community, bukan didominasi oleh negara maupun daerah sebagaimana pendekatan self state goverment dan self local goverment. Dalam undang-undang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa tampak pengaturannya dilakukan secara terintegrasi, sekalipun pendekatan self governing community menjadi titik pijak utama.
[4] Lihat Soetardjo dalam Tahir, 2013, Sejarah Perkembangan Desa di Indonesia, Desa di Masa Lalu, Masa Kini dan bagaimana Masa Depannya, Jurnal MIPI, Edisi 38, 2012, hal. 98, Jakarta. Lihat juga dalam Jurnal yang sama kupasan Nurcholis, ibid, hal. 69.
[5] Istilah yang sama dalam bahasa asing seperti dorp, dorpsgemeente, village, village community, rural are, rural society, lihat Ndraha, Ilmu Pemerintahan (Kybernology), PT. Rineka Cipta, Jakarta, 2010, hal. 154.
[6] Menyadari kebangkrutan yang kian meningkat, Belanda memberi kekuasaan kepada kaum ninggrat Jawa dan kelompok China untuk bertindak atas nama Belanda dalam pengumpulan pajak. Strategi ini secara dejure maupun defacto semakin menguatkan posisi kaum ninggrat Jawa hingga cenderung bertindak melampaui wewenang yang diberikan Belanda. Untuk lebih jelas lihat George M Kahin, Nasionalisme dan Revolusi Indonesia, Komunitas Bambu,  2013, hal. 4.
[7] IGO (1960), pada dasarnya bukanlah dasar dalam pembentukan desa otonom, kecuali bentuk pengakuan atas entitas khas yang telah ada sebelumnya. Pengaturan inipun bersifat terbatas bagi wilayah Jawa dan Madura. Pengaturan ini mengalami revisi dengan terbentuknya Inlandse Gemeente Ordonantie Buitengewesteen (IGOB) yang meliputi pengaturan desa-desa di luar Jawa dan Madura pada tahun 1938. Inilah yang kemudian menjadi dasar dalam konstitusi dimana negara pada akhirnya  mengakui dan menghormati satuan-satuan khusus yang telah ada jauh sebelum Indonesia terbentuk.

Rabu, 12 April 2017

Implikasi Putusan MK Tentang Pencabutan Kewenangan Pembatalan Peraturan Daerah


oleh. Muhadam Labolo

Putusan MK tanggal 5 April 2017 dengan Nomor Perkara:137/PUU-XIII/2015, tentang pencabutan kewenangan pembatalan Perda sebagaimana tertera pada ayat (2),(3),(4) dan (8) pasal 251 UU Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah, menimbulkan kecemasan bagi pemerintah pusat. Dalam perspektif pusat putusan MK  itu seakan telah melepas sendi-sendi dasar negara kesatuan sebagai konsensus bersama. MK sendiri sekalipun melepas keputusan itu dengan suara mayoritas, namun terdapat pula second opinion yang memberi gambaran pada kita bahwa pasal-pasal yang dipersoalkan tidak melulu dilihat dari perspektif hukum tata negara, namun perlu juga dilihat dari perspektif yang lain.  Sepintas putusan MK sebenarnya hanya berlaku terhadap pasal 251 ayat (2),(3), (4) dan (8), itupun sepanjang frasa “….pembatalan perda kabupaten/kota sebagaimana dimaksud pada ayat (2) ditetapkan dengan keput usan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat”. Maknanya, frasa dimaksud lebih terkait dengan kewenangan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dalam membatalkan perda kabupaten atau kota. Oleh karena putusan MK hanya pada konteks itu maka kewenangan Menteri Dalam Negeri dalam membatalkan perda provinsi sebagaimana tertuang dalam ayat (1) pasal 251 yang berbunyi “Perda Provinsi dan peraturan gubernur yang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum dan/atau kesusilaan dibatalkan oleh Menteri”, tidaklah dalam masalah yang sama dengan posisi Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat atau dapat dikatakan berjalan sebagaimana mestinya dimana Mendagri masih memiliki kewenangan dalam membatalkan perda bermasalah (a contrario).  Sekalipun demikian, putusan MK diatas pada akhirnya menimbulkan berbagai implikasi seperti lembaga apakah yang akan mengawasi perda di level kabupaten kota? Selanjutnya, kecuali MA yang telah ditentukan oleh putusan MK tersebut, mekanisme seperti apakah yang perlu dikonstruksi dalam pengawasan ranperda yang berpotensi bertentangan dengan ketentuan yang lebih tinggi, kepentingan umum dan kesusilaan? Terakhir, bagaimanakah pengaturan dan tindak lanjut (action plan) yang mesti dilakukan kedepan oleh Pemerintah/Kemendagri? 
Pertama, pengawasan perda kabupaten/kota oleh gubernur sebagai wakil pemerintah pusat pada dasarnya dirancang oleh desainer UU Pemda dengan alasan praktis untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas pengawasan sesuai prinsip yang dikandung dalam UU tersebut mengingat jumlah kabupaten/kota lebih banyak dibanding jumlah provinsi (514:34). Pendelegasian kewenangan tersebut dilakukan dalam upaya mengawasi jalannya otonomi melalui jalur dekonsentrasi dan atau urusan pemerintahan umum.  Perlu diketahui pula bahwa sekalipun secara teoritis penerapan otonomi tidak bersifat hirarkhi (Ryaas, Koswara, Benyamin, Smith), namun konsekuensi pasal 18 UUD 45 ayat (1) yang berbunyi “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang”, pada dasarnya menimbulkan implikasi lahirnya sub-sub pemerintahan dibawah pemerintahan nasional yang dengan sendirinya melahirkan sifat hirarkhi dalam sistem pemerintahan nasional. Dalam relasi “kesatuan” inilah sehingga pola pengawasan terhadap jalannya otonomi daerah dilakukan oleh pemerintah melalui gubernur sebagai wakil pemerintah pusat sesuai jenjang hirarkhi antara pemerintah nasional dan sub-sub pemerintah dibawahnya, dan bukan dalam konteks serta sifat negara yang menganut paham federalisme. 
Kedua, dengan dicabutnya kewenangan gubernur dalam pembatalan perda kabupaten dan kota lewat putusan MK yang bersifat final and binding hal ini tentu saja menciptakan kekosongan pengaturan soal mekanisme pengawasan terhadap perda yang bertentangan dengan ketentuan perundang-undangan, kepentingan umum dan kesusilaan. Dalam kesulitan itu perlunya pengaturan secepatnya tentang mekanisme prerevieuw (pra-control) oleh pemerintah (Kemendagri) mengingat sekalipun putusan MK berlaku serta merta namun tetap saja diperlukan aturan yang jelas (aktif) guna menjawab putusan MK (pasif). Dengan membayangkan menumpuknya ranperda dari 514 kabupaten dan kota, katakanlah setiap kabupaten dan kota sebulan mengajukan 2 ranperda inisiatif ke pemerintah (Kemendagri), maka ada 1.028 ranperda plus naskah akademik yang mesti di revieuw. Mengingat keterbatasan dari sisi waktu, biaya, personil dan perlengkapan, maka pemerintah dalam hal ini perlu menyiapkan setidaknya kecukupan sumber daya yang cukup dilingkungan kemendagri, membentuk tim adhoc, atau membagi mekanisme pengawasan tersebut bersama Kementrian Hukum dan HAM. Kecukupan sumber daya dilingkungan kemendagri dapat di desain dengan membentuk suatu Badan Hukum tersendiri yang menangani pengawasan perda sebelum ditetapkan (prerevieuw). Tim adhoc dapat didesain dengan melibatkan berbagai ahli dibidang hukum dan ahli dibidang konten ranperda. Sedangkan pelibatan Kementrian Hukum dan HAM untuk memastikan harmonisasi dalam penyusunan ranperda kabupaten/kota. 
Ketiga, adapun perda yang dianggap bertentangan dengan ketentuan peraturan yang lebih tinggi, kepentingan umum dan kesusilaan setelah ditetapkan atau dijalankan oleh pemda kabupaten dan kota, maka pemerintah (dalam hal ini kemendagri) dapat pula melakukan judicial revieuw ke Mahkamah Agung sesuai amanah dalam putusan MK, dimana MA adalah lembaga yang dianggap berwewenang dalam penyelesaian sengketa peraturan dibawah undang-undang. Kedepan, pengajuan keberatan atau pembatalan terhadap perda kabupaten/kota tidak saja dapat dilakukan oleh masyarakat atau stakeholders yang merasa dirugikan secara langsung (legal standing) oleh perda kabupaten/kota, demikian pula pemerintah yang lebih tinggi seperti gubernur selaku wakil pemerintah pusat maupun pemerintah sebagai penanggungjawab akhir pemerintahan (pasal 4 ayat (1) UUD 45) jika dianggap menghalangi, membatasi atau mengganggu investasi di kabupaten/kota. Secara teknis hal ini dapat diatur dalam permendagri terkait Binwas pemerintah (eksekutif) melakukan pre-revieuw (pra-control, Lihat juga ketentuan pasal 242 dan 243 UU 23/2014.  Sebagai perbandingan pengaturan soal ini dapat dilihat misalnya dalam kasus pengawasan otonomi di Jepang. Pada tanggal 15 Oktober 2015 Perdana Menteri Jepang pernah melakukan judicial revieuw terhadap Gubernur Okinawa ke Mahkamah Agung karena menolak relokasi kawasan pangkalan militer Amerika Serikat.

Guna mempercepat pembatalan perda kabupaten/kota yang bertentangan dengan ketentuan yang lebih tinggi, kepentingan umum dan kesusilaan di tingkat MA, disarankan pula agar perlunya merevisi Peraturan MA Nomor 1 Tahun 2012 dimana ketentuan tentang putusan MA yang menguji peraturan dibawah undang-undang (termasuk perda sesuai putusan MK) setelah diputuskan memiliki masa waktu hingga 90 hari lamanya jika tidak dicabut oleh lembaga pembuatnya. Jikalau ketentuan ini masih diberlakukan maka dapat dibayangkan kedepan nasib perda kabupaten/kota yang meskipun telah dibatalkan oleh MA masih tetap berlaku hingga 90 hari kedepan sepanjang belum dicabut oleh Pemda atau DPRD sebagai pembentuk perda.  Hal ini tentu saja dapat memberikan peluang bagi Pemda dan atau DPRD sebagai lembaga politik untuk tetap menjalankan perda yang telah dibatalkan oleh MA.  Saran praktisnya sebaiknya Peraturan MA Nomor 1 Tahun 2012 tersebut diubah/direvisi dengan frasa bahwa semua putusan MA dalam hal pengujian atas perda atau keputusan sederajat dengan itu yang bertentangan dengan undang-undang dengan serta-merta berlaku pada saat dibacakannya putusan oleh MA sebagaimana konsekuensi putusan MK dalam hal pengujian undang-undang yang bertentangan dengan konstitusi.  Dengan demikian, kedepan semua perda yang telah di judicial revieuw dan telah dibatalkan oleh MA dengan serta merta tidak dapat lagi dijadikan rujukan atau batal demi hukum.  Hal ini bermaksud mendorong Pemda dan DPRD Kabupaten/Kota segera melakukan perubahan/revisi atau mengganti perda yang telah dibatalkan oleh MA. 

Minggu, 12 Februari 2017

Melemahnya Subkultur Sosial, Respon Ilmu Pemerintahan Terhadap Krisis Negara

Oleh. Dr. Muhadam Labolo[2]

          Makalah pendek Dr. Riant Nugroho (Senin,13 Feb, 2017) yang menjadi autokritik ilmu administrasi negara dalam scentific traffic berjudul krisis ilmu administrasi negara tampaknya memiliki alasan yang sama ketika ilmu pemerintahan mengalami kebangunan pasca runtuhnya orde baru (1998). Perjalanan teoritik pemerintahan sebagai ilmu (science) memperoleh setidaknya dua alasan kuat pada waktu itu, yaitu ilmu pemerintahan klasik yang bergerak dari negeri Belanda hingga mendarat di ruang akademik Indonesia bukanlah ilmu yang semata bernuansa politik, administrasi maupun hukum (Ndraha, 2001). Kesimpulan itu setidaknya dapat dilihat lewat catatan Van Poeltje (1955) yang mendeskripsikan bahwa ilmu pemerintahan adalah ilmu yang mempelajari upaya untuk mencapai kebahagiaan seluas-luasnya, baik jasmani maupun rohani tanpa merugikan orang banyak. Memang bila ditelaah lebih jauh batasan ini dapat saja membuka perdebatan yang panjang, misalnya dalam perspektif politik dapat dianggap bagian dari pemahaman filsafat politik (upaya mencapai kebahagiaan bersama dan seluas-luasnya, lihat Aristoteles tentang commons good).  Demikian pula batasan tentang tanpa merugikan orang banyak dapat dilihat dari kacamata politik sebagaimana defenisi yang jamak dikemukakan David Easton soal penggunaan kekuasaan yang sedikit banyak bersifat paksa oleh pemerintah yang sah. Batasan ini suka atau tidak, juga dapat merangsang pemikiran dari perspektif ilmu hukum oleh karena penggunaan kekuasaan oleh pemerintah adalah produk dari suatu institusi hukum seperti organ pemerintah (lihat Hans Kelsen misalnya).  Belum lagi kalau kita bicara soal bagaimana realisasi terhadap upaya mencapai kebahagian itu sendiri yang dapat dimaknai secara luas maupun sempit sebagaimana aktivitas pelayanan publik seperti ilmu administrasi negara.  Alasan kedua bahwasanya paradigma pemerintahan yang selama ini dipelajari diberbagai ruang perkuliahan umum, lebih-lebih lembaga pemerintahan adalah paradigma melayani pejabat sebagai atasan, suatu pengetahuan teknis Pangrehpraja yang lama tertanam secara historis dalam sum-sum tulang paling dalam seorang pembelajar diruang pendidikan tinggi pemerintahan. Praktis pemerintahan menjadi ilmu melayani atasan, ilmu para pejabat, ilmu para birokrat tulen yang ketat hirarkhi dalam birokrasi klasik dan modern.  Kondisi ini pada kenyataannya melanggengkan relasi feodalisme dimasa lalu (patron-client) sekaligus mengukuhkan sistem politik otoriter dimasa orde baru.
Pasca runtuhnya orde baru dengan berbagai simbolnya, ilmu pemerintahan mengalami pergeseran signifikan dimana ia mencapai pelepasan atau mungkin metamorfosa yang relatif senyap dari bayang-bayang ilmu hukum, politik, bahkan ilmu administrasi negara (Ndraha dlm Kybernorlogi, jilid 1 & 2, 2001).  Sekalipun demikian, pengaruh ilmu politik barat pada perkembangan selanjutnya terlalu kuat mempengaruhi pemerintahan Indonesia sehingga pemerintahan hanya menjadi satu bagian dari studi dari ilmu politik (FISIPOL) sebagaimana terlihat diberbagai universitas umumnya di Indonesia. Oleh sebab gejala pemerintahan itu pada awalnya hanya berkutat pada soal-soal pelayanan publik teknis diruang birokrasi negara, maka patut disadari pula mengapa ilmu pemerintahan pada masa lalu dianggap padanan dari ilmu administrasi negara. Ini dapat dilihat dimana fakultas ilmu-ilmu sosial dan politik menaungi sejumlah jurusan seperti politik, administrasi negara, sosiologi dan untuk beberapa diantaranya membuka jurusan pemerintahan. Diberbagai universitas umum seperti UGM, Unpadj, Undip, Unhas maupun Unlam, program studi pemerintahan berderajat sarjana (S1). Studi pemerintahan di universitas umum semacam itu tentu saja berinduk pada ilmu politik dan ilmu administrasi negara.  Lebih tua dari itu, pemerintahan bahkan pernah menjadi bagian dari studi ilmu hukum.  Gambaran singkat itu tentu saja sedikit berbeda dengan pengajaran pemerintahan di IIP dan STPDN (kini IPDN). Di IPDN, pemerintahan dipelajari melalui dua level, yaitu derajat diploma dan derajat sarjana. Yang pertama sebagai manifestasi dari pemerintahan sebagai suatu terapan (sains terapan, SSTP), yang kedua pemerintahan sebagai ilmu murni yang mencoba melepaskan diri dari bayang-bayang ilmu politik dan administrasi (strata1).  Pada tingkat selanjutnya dikembangkan pasca sarjana ilmu pemerintahan.
          Sebagai sebuah sains, ilmu pemerintahan dikontruksi dalam tiga nilai utama sebagai kerangka pikir dasar, yaitu subkultur ekonomi (SKE), subkultur kekuasaan (SKK) dan subkultur sosial (SKS).  Pengembangan nilai ekonomi sebagai sumber daya sebuah negara dikelola dengan prinsip membeli seuntung mungkin, menjual semurah mungkin dan mengelola sehemat mungkin. Ketika holdingisasi yang dijalankan pemerintah dewasa ini lewat PP Nomor 72/2016 tentang Tata Cara Penyertaan dan Penatausahaan Modal Negara pada BUMN dan Perseroan Terbatas kita cermati dengan baik, tampaknya separuh lebih sumber daya negara bergerak liar ketangan swasta sebagai pemegang modal. Negara tampak merugi bukan untung dihadapan para pemegang modal, sementara sumber daya tersebut menjadi mahal ditangan rakyat, bahkan yang lebih menyedihkan ketika kendali keseluruhan sumber daya kehilangan jaminan bagi pasokan masa depan generasi selanjutnya (lihat sumber daya kelautan, pendidikan, kesehatan, kehutanan, energi, pertanian, teknologi, industri, komunikasi dll). Pertanyaan pentingnya tampak selaras dengan kegelisahan ilmu administrasi negara, dimanakah peran negara (baca;pemerintah) dan kepada siapakah sumber daya itu mesti dialokasikan? Jika negara menjadi objek materi utama yang sama untuk ilmu politik, hukum dan administrasi, maka ilmu pemerintahan kini mencakup aspek yang lebih luas dari sekedar negara dalam kerangka pikirnya yaitu sumber daya ekonomi (swasta), sumber daya kekuasaan (pemerintah) dan sumber daya sosial (masyarakat). Apabila peran pemerintah sebagai satu-satunya unsur paling konkrit diantara unsur-unsur negara semakin menyusut, ataupun dalam kasus diatas mengalami distorsi ketingkat yang paling dangkal (keterbatasan peran), maka realitas sumber daya ekonomi dengan mudah berpindah kesemua pihak pemegang modal termasuk pada sejumlah pengontrol modal di negara lain (lihat aktivitas negara-negara di Asia Timur seperti China, Korea dan Jepang yang menjadi pengontrol modal di Asia Tenggara dan negara lain pada umumnya). Pada titik tertentu prinsip pemegang modal yang memberlakukan persaingan (competitivness) sebagai hukum besi pasar bebas (laises fair) pada akhirnya berpotensi menciptakan gejala yang paling dikuatirkan yaitu seleksi alam (natural selection), struggle for life, survival of the fittest, conflic dan ketidakadilan (lawless). Dalam situasi semacam itu tentu saja diperlukan peran pemerintah yang tak dapat dikecilkan maknanya. Melebarnya potensi kearah terciptanya ketidakadilan dan ketidakdamaian tentu saja membutuhkan intervensi dalam bentuk aturan (rules). Guna menegakkan aturan itu kita membutuhkan seperangkat kekuasaan yang dapat dipergunakan seperlunya hingga terciptanya suatu ketertiban umum (social order).  Menurut ilmu politik agar kekuasaan tak mudah menjadi bias maka alokasi kekuasaan yang bersifat sah itu haruslah dibatasi.  Menurut ilmu hukum pembatasan kekuasaan dilakukan melalui undang-undang sehingga kekuasaan tak menjadi liar sebagaimana kecemasan Hobbes, Locke dan Mostesqueue.
          Upaya menetralisir keadaan dengan penciptaan keadilan dan kedamaian oleh subkultur kekuasaan setidaknya berpijak pada prinsip berkuasa semudah mungkin, menggunakan kekuasaan se-efektif mungkin dan mempertanggungjawabkan penggunaan kekuasaan seformal mungkin. Mengamati mekanisme sistem politik dilevel pusat maupun (lebih lagi politik lokal seperti pemilukada), sirkulasi kekuasaan setiap periode berlangsung tak begitu mudah selain mahal (high cost).  Kekuasaan tampaknya tak efektif menyebarkan benih-benih kesejahteraan dimana terlalu banyak program yang tak menyentuh dan dirasakan langsung oleh masyarakat luas. Kartu-kartu gratis kini berganti dengan kenaikan diberbagai sektor ekonomi seperti pajak, BBM, listrik, STNK dan BPKB.  Kekuasaan lebih efektif sebagai ancaman melalui kontrol media sosial daripada upaya melindungi warga negara yang kritis dimuka umum. Negara cenderung bergerak dari demokrasi ke otoritarianisme (Huntington, Gerungan, 2016).  Kekuasaan tampak pula kurang dipertanggungjawabkan secara formal.  Penggunaan dana diluar APBN dan APBD seperti CSR untuk mengelola pemerintahan di wilayah DKI Jakarta adalah contoh nyata dimana pemerintahan kehilangan tanggungjawab formalnya.  Dalam kasus kembalinya petahana sebagai Gubernur DKI Jakarta tanpa mengindahkan pasal 83 ayat 1 UU Nomor 23/2014 Tentang Pemerintahan Daerah juga merupakan fakta dimana kekuasaan jauh dari akuntabilitas formal. Masalah demikian dalam waktu relatif pendek dapat menciptakan perilaku deuternement de pouvoir, abuse of power, collution, corruption, nepotisme, penindasan dan pembohongan (public of lie).
          Potret diatas idealnya membutuhkan upaya untuk mencegah dan mengurangi kekuasaan yang liar dan inconstitutional. Parahnya, subkultur ekonomi (pemegang modal) kini bersetubuh terang-terangan dengan subkultur kekuasaan (pemerintah). Semakin bisu masyarakat dalam merespon gejala diatas semakin terperosok pula subkultur sosial dihadapan kedua subkultur yang terus memperkuat posisinya.  Jika ilmu administrasi sebagaimana saran Riant Nugroho membutuhkan semacam kolaborasi pemerintahan, maka dalam perspektif ilmu pemerintahan diperlukan upaya mencegah dan mengurangi penyalahgunaan kekuasaan lewat kontrol sosial (social control), baik manusia sebagai objek, sovereign maupun sebagai consumer.  Kontrol sosial setidaknya dilakukan pertama, membangun kepedulian, kesadaran, keberanian dan spirit heroism.  Meredupnya peran civil society dan mahasiswa sebagai kelas menengah melalui jatah ekonomi diberbagai perusahaan pemerintah plat merah (BUMN) mengindikasikan lenyapnya kepedulian, kesadaran, keberanian dan heroisme masyarakat terhadap ekses kolaborasi subkultur ekonomi dan kekuasaan (lihat seruduk sekelompok mahasiswa dirumah mantan Presiden SBY).  Kedua, perlunya memperkuat budaya konsumeristik, dimana setiap warga negara memahami apa yang semestinya yang menjadi hak, bagaimana memenuhinya, serta bagaimana menghentikan pelayanan pemerintah yang buruk, sebab pada dasarnya masyarakat berhak memperoleh pelayanan pemerintahan yang baik (Rasyid, 1999).  Ketiga, diperlukan collective action sebagai upaya mengimbangi kecendrungan membesarnya subkultur kekuasaan serta kemampuan mengembalikan tatanan hukum dan sosial pada tempatnya.  Tanpa itu, dalam rentang tertentu dapat memicu terciptanya civil disobedience, civil distrust, anarkhi, terrorisme, perang saudara dan pada titik ekstremitas, revolusi. Untuk mencegah bayangan kelam semacam itu ketiga subkultur selayaknya berkembang selaras, seimbang, serasi dan sinergik.  Dalam konteks itulah kita memerlukan pembangunan masyarakat Indonesia dan bukan sekedar pembangunan fisik sebagai upaya memperkuat dan menyeimbangkan kedudukannya yang paling lemah diantara ketiga subkultur dimaksud.


Referensi;

Easton, David, 1965. Political Analysis and A Systems Analysis of Political Life, USA
Labolo, Muhadam, 2016. Memahami Ilmu Pemerintahan, Rajawali Press, Jakarta
Nugroho, Riant, 2017. Kirisis Administrasi Negara, Makalah. IPDN, Jakarta
Ndraha, Taliziduhu, 2001. Kybernologi I & 2 (Ilmu Pemerintahan Baru), Rineka Cipta, Jakarta
Poeltje, Van, 1955. Pengantar Umum Ilmu Pemerintahan, Terj. IIP Press, Jakarta
Roffiq, Muhammad, 2017. Holdingisasi BUMN. Makalah, IPDN, Jakarta






         




[1] Sumbangan makalah dalam diskusi scentific traffic, Senin 13 Februari 2014 di IPDN Cilandak.
[2] Deputi Otsus Pada Pusat Kajian Desentralisasi IPDN, Ketua Pusat Kajian Strategik Pemerintahan, dan Ketua MPC Asosiasi Dosen Indonesia (ADI) Cabang IPDN.

Senin, 23 Januari 2017

Kesenjangan Jarak Antara Pemerintah dan Masyarakat


Oleh. Dr. Muhadam Labolo

          Sejak kasus Q.S Al-Maidah ayat (51) dipencarkan oleh salah satu pasangan calon kepala daerah di Ibukota Jakarta, relasi antara negara dengan masyarakat mengalami dinamika yang cenderung membelah jarak dalam tekanan dan tensi psikologi yang cukup mencemaskan. Ditengah kecurigaan yang meningkat secara vertikal, relasi antar kelompok masyarakat berbasis agama, etnik, ras hingga golongan pun mengalami ketegangan yang lebih terasa lewat media sosial. Entah berapa kubik potret atas realitas sungguhan maupun berita penuh muatan hoax diproduk dari berbagai sumber pada ujungnya secara laten menumbuhkan bau kebencian, kekesalan bahkan bibit kesumat direlung hati pemegang medsos. Sekalipun setiap hari pula berseliweran informasi penuh motivasi, tips hidup sehat, hingga warning spiritualitas pada kita, namun tetap saja gempuran informasi tuna kebhinekaan itu mengecilkan semangat untuk terus hidup bersama. Saya tidak akan masuk kesana, tulisan singkat ini hanya akan memotret kesenjangan antara pemerintah dan masyarakat dari perspektif sistem secara sederhana.
Dalam imaji teoritik, negara pada dasarnya hanyalah sebuah konsep yang abstrak. Negara tersusun rapi atas sejumlah unsur seperti eksistensi pemerintahnya, batas teritorial administrasinya, mobilitas penduduknya, serta tak ketinggalan pengakuan dejure dan defacto dari kolektivitas negara di dunia. Diantara keempat unsur itu eksistensi pemerintahlah yang paling konkrit merepresentasikan suatu negara. Praktis pemerintah pula yang bertugas mengklaim batas-batas teritorial sebuah negara, menentukan keabsahan seseorang sebagai warga negara dalam jarak perlindungannya, serta meyakinkan lingkungan pergaulan dunia untuk mengakui esksistensinya baik secara politik maupun hukum.  Sebagai personifikasi negara, pemerintah diproduk oleh masyarakatnya. Semakin berkualitas masyarakat dalam suatu negara semakin mungkin terpilih pemerintah yang ideal. Demikianlah mengapa wajah setiap pemimpin dianggap cukup merepresentasikan keinginan masyarakatnya sekalipun dalam banyak kasus sebaliknya. Untuk menghasilkan pemerintah yang berkualitas itu tentu saja masyarakat membutuhkan seperangkat mekanisme yang ideal pula agar proses selection maupun election itu benar-benar tidak saja mampu menjamin lahirnya suatu output berupa komposisi pemerintahan yang bermutu, juga memberi dampak positif bagi tercapainya kemakmuran serta kesejahteraan materil maupun non material (outcome, benefit dan impact). Realitasnya, kesejahteraan sebagai tujuan kolektif masyarakat itu tak selalu sejalan dengan tujuan ideal yang disepakati dalam kontrak politik pada setiap periode sebagaimana tergambar dalam konstitusi lengkap dengan turunannya. Kualitas masyarakat dalam memilih pemerintahnya terlihat jelas lewat semua tahapan seleksi diatas. Pada sejumlah pengalaman tampak bahwa tahapan input hanya dipadati oleh sekumpulan elit bernama partai politik. Partai politik sejogjanya dibentuk sebagai media penyaring mewakili masyarakat agar terpilih sosok pemerintah yang ideal.  Oleh sebab pengurus partai politik adalah kumpulan orang yang tak berurat, apalagi berakar di jantung hati masyarakatnya, maka proses menentukan bakal calon pemimpin hanyalah ritual formalistik dimana masyarakat hanya dapat mengintip dibilik bambu atau menjengket kaki agar sedikit terlihat ditengah lingkaran pesta demokrasi nan ramai.  Pada tahapan proses lain lagi, mekanisme demokrasi di desain ibarat mesin canggih yang dihadapkan pada sekumpulan masyarakat dengan kualitas pendidikan dan pendapatan berada di stadium memprihatinkan. Dengan mengambil ukuran kecerdasan dan ketebalan kocek warga di ibu kota, mekanisme demokrasi disodorkan ibarat menu empat sehat lima sempurna.  Akibatnya dapat dibayangkan, ditengah indeks kedalaman dan keparahan kemiskinan yang terdistribusi merata diluar ibukota mereka bergerak memilih pemimpin bukan dibawah kendali akal sehat, namun lebih didorong oleh semangat nomer piro wani piro (NPWP). Partisipasi politik tampak selain menurun juga semu dalam pandangan mata.
Dari dua tahapan itu maka terpilihlah pemerintah sebagai output-nya.  Keluaran tersebut secara faktual harus diterima secara hukum meskipun hakekatnya berjarak lebar dari sumbernya (masyarakat).  Maka ibarat cermin, pemimpin terpilih itu tak sepenuhnya sama persis dengan wajah publik. Wajah pemimpin itu penuh kepura-puraan, penuh bedak, penuh gincu, penuh lipstick bahkan dibalut topeng sehingga keindahan rupa pada cermin tak serupawan dalam realitas di dunia blusukan. Pada konteks semacam itu tanpa sadar cermin seringkali menjadi sasaran kemarahan. Semakin panik pemimpin melihat wajahnya yang buram penuh bopeng, semakin banyak cara yang digunakan untuk meng-ampelas wajah agar terlihat sempurna termasuk berbohong pada masyarakatnya. Berbohong sekali mungkin dapat dimaafkan, namun kebohongan berulangkali dapat mengubah kepercayaan menjadi resistensi.  Pemerintah yang terlalu sering berbohong dapat menimbulkan dua penyakit utama, yaitu meningkatkan antibody menjadi satu karakter buruk yang sulit diubah menjadi pemerintah pembohong. Penyakit kedua adalah munculnya gejala antibody pada masyarakat hingga menjadi masyarakat apatis. 
Pemerintah tanpa legitimasi sulit memberi manfaat bagi masyarakatnya (outcome). Kalaupun ada, sebesar-besarnya manfaat itu hanya untuk kepentingan segelintir orang yang berada dibelakangnya, bukan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Manfaat pemerintah tidak dirasakan oleh orang banyak. Pemerintah seakan jauh dari kehadiran sebagaimana prinsip filosofistiknya hadir dimana saja (omni presence). Kehadiran pemerintah biasanya bersifat formalistik dan transaksional.  Formalistik biasanya ditandai oleh sejumlah aktivitas seremonial baku yang jauh dari sentuhan ke titik-didih yang dikehendaki masyarakat. Transaksional ditandai oleh gelondongan bantuan sosial dan hibah yang kadang habis dikonsumsi lalu hilang tanpa bekas. Pengalaman menunjukkan bahwa bantuan sosial hanyalah upaya menurunkan tensi ketegangan masyarakat sesaat seperti menurunkan suhu panas badan dengan bodrex atau mengganjal perut dengan makanan instant.  Sepulang dari kerumunan semacam itu seluruh persoalan yang telah dilepas dimuka umum tak kunjung datang jawabannya, bahkan bantuan sosial hanya bertahan seminggu. Yang tersisa hanya sepotong photo selfi antara pemimpin dan masyarakatnya. Inilah tahapan yang meninggalkan jarak lebih lebar antara pemerintah dan masyarakatnya dalam kehidupan maya tanpa terhubung secara berkelanjutan.
Lalu apa keuntungan (benefit) kesejahteraan yang lahir dari pemerintahan semacam itu? Tentu saja bukan kesejahteraan materil dan non materil namun kemelaratan yang nyata. Pemerintah yang berjarak sedemikian jauh dari masyarakatnya sudah barang tentu sulit menangkap cita-cita rakyatnya apalagi merespon dengan cepat. Ditengah keterasingan akibat jarak semacam itu pemerintah bukannya memberi banyak keuntungan bagi masyarakatnya, justru masyarakat menjadi satu-satunya objek pajak paling menjanjikan guna menutupi semua kebangkrutan yang dialami. Akhirnya, dampak (impact) paling mungkin yang dapat dibayangkan adalah sikap resistensi akut dan perilaku apatisme politik yang dapat membahayakan masa depan sebuah negara. Kesejahteraan yang bertambah mendorong kepercayaan. Kepercayaan mendorong elektabilitas sebagai bentuk dukungan. Sebaliknya, kemakmuran yang gagal mendorong resistensi. Sifat resistensi menciptakan daya tolak bagi elektabilitas pemerintah pada periode berikutnya.  Inilah gambaran betapa jarak antara pemerintah dan masyarakat dalam siklus kebijakan publik mengalami kesenjangan yang semakin lebar.




Sabtu, 07 Januari 2017

Relasi DPRD Dengan Pemerintah Daerah Dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah

Oleh. Muhadam Labolo

          Pasca revisi UU 32/2004 menjadi UU 23/014 Tentang Pemerintahan Daerah, eksistensi DPRD menjadi lebih terang benderang sekalipun pada sisi lain tetap mengandung misteri. Kejelasan eksistensi DPRD tersebut setidaknya terlihat dalam pasal 2 UU No. 23/2014 dimana kedudukan DPRD adalah pejabat daerah. Selama ini satu-satunya entitas yang tidak jelas jenis kelaminnya adalah DPRD, apakah pejabat negara atau pejabat daerah. Konsekuensi sebagai pejabat daerah inilah yang menjadi dasar mengapa diperlukan revisi terhadap PP 24/2007 dan turunan revisinya (37 dan 21/2008) Tentang Kedudukan Protokol dan Keuangan Pimpinan dan Anggota Dewan.  Sayangnya hingga memasuki awal tahun 2017 sejak janji Presiden SBY dan Jokowi, peraturan tersebut tak kunjung selesai disesuaikan. Lamanya penyesuaian tersebut mengakibatkan DPRD sulit untuk diperlakukan sebagai pejabat daerah dibanding Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang selama ini statusnya jelas sebagai Pejabat Negara.  Persoalan yang selalu muncul adalah apakah perlakuan terhadap DPRD setaraf dengan pejabat eselon tertentu di level pemerintah provinsi dan kabupaten/kota ataukah perlakuan terhadap DPRD hanya pada soal keprotokoleran dan keuangan semata.  Pada soal protokoler misalnya, apakah perlakuan terhadap DPRD sama persis dengan pejabat daerah sekelas pimpinan tinggi pratama, madya atau utama.  Atau, karena UU Nomor 5 Tahun 2014 Tentang ASN tak mengenal istilah eselonisasi sebagaimana UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah, apakah perlakuan terhadap DPRD setaraf dengan eselon dua atau eselon satu di level provinsi.  Dalam konteks keuangan bagi pimpinan dan anggota DPRD, apakah standar gaji dan tunjangan sama juga dengan pejabat daerah yang disetarakan dengan itu (eselon atau pejabat tinggi tertentu).  Masalahnya, bila kedudukan DPRD disamakan dengan pejabat pemerintah daerah, maka perhitungan gaji pokok DPRD semestinya tidak lagi didasarkan pada gaji pokok kepala daerah sebagai pejabat negara, tetapi didasarkan pada gaji pokok pejabat pemerintah daerah. Jika hal itu disepakati maka kemungkinan gaji pokok DPRD jauh lebih tinggi dibanding standar gaji pokok kepala daerah dan wakil kepala daerah yang hingga saat ini juga belum mengalami perubahan. Apabila PP terbaru menjawab semua itu maka Pemda segera menyesuaikan penganggaran yang sesuai bagi aktivitas DPRD di tahun 2017.
          Jika kita bandingkan dengan UU 22/1999 Tentang Pemerintahan Daerah, posisi DPRD seakan terlepas dari pemerintah daerah.  Pada UU ini kekuasaan Pemda mengalami pergeseran ke DPRD (legislative strong). Pada UU 32/2014 kedua entitas tersebut tampak mencari keseimbangan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.  Terlepas dari itu, pertanyaan umum yang sering dilontarkan adalah bagaimanakah relasi DPRD dengan pemerintah daerah pasca revisi undang-undang pemerintahan daerah? Marilah kita lihat dinamika fungsi awal DPRD yaitu legislasi, keuangan dan pengawasan.  Sejak putusan MK terhadap sejumlah pasal pada UU 27/2009 DPRD dinilai bukan Badan Legislatif sebagaimana DPR. Konsekuensi atas putusan itu maka fungsi legislasi DPRD dalam UU tersebut dicabut. Kedudukan dan fungsi DPRD selanjutnya diatur lebih jelas lewat UU No.23/2014 Tentang Pemerintahan Daerah.  Oleh karena DPRD bukan badan legislatif maka DPRD tidak menjalankan fungsi legislasi (membuat undang-undang) tetapi melakukan fungsi lain yang setaraf dengan itu yaitu membentuk peraturan daerah. Implikasinya alat kelengkapan DPRD berubah dari Badan Legislasi (Baleg) menjadi Badan Pembentukan Peraturan Daerah (Bapemperda). Jadi DPRD dalam hal ini bukanlah pembuat undang-undang yang bersifat nasional sebagaimana DPR yang diatur dalam konstitusi namun sebagai pembentuk peraturan daerah yang bersifat lokalistik dan berpedoman pada undang-undang yang lebih tinggi. Tentang ketentuan teknis soal itu dapat dilihat pada Permendagri No.80/2016 sebagai pengganti Permendagri No.1 Tahun 2014 Tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.
Lalu sejauhmanakah fungsi DPRD dalam hal keuangan daerah. Putusan MK No. 35/PUU-XI/2013 terhadap sejumlah pasal pada UU No.27/2009 Tentang MD3 dan UU Keuangan Negara, tampaknya pemerintah membatasi kewenangan DPR dalam pembahasan anggaran hingga satuan tiga (fungsi, program, kegiatan dan jenis belanja).  Terlepas bahwa putusan MK tersebut hanya ditujukan pada DPR, namun Surat Edaran Sekretaris Kabinet di masa SBY No. SE-8/Seskab/VI/2014 tgl. 11 Juni 2014 dan SE Mendagri No.902/3224/SJ tgl. 24 Juni 2014 point 1 huruf (a) menyebutkan bahwa persetujuan DPR/DPRD terhadap APBN/APBD tidak mencakup pada pembahasan hingga unit organisasi, fungsi dan program atau satuan tiga. Artinya putusan MK terhadap DPR dianggap mutatis mutandis terhadap fungsi DPRD dalam hal keuangan di daerah. Konsekuensi lebih jauh atas surat edaran tersebut berarti fungsi DPRD dalam hal keuangan dibatasi hingga ke aspek jenis belanja yang bersifat operasional. Dalam hal ini DPRD lebih pada aspek pembahasan strategi kebijakan dan cenderung dipaksa menyetujui perencanaan teknis operasional yang di desain pemerintah daerah dalam bentuk program dan kegiatan rutin.

Dalam konteks fungsi pengawasan DPRD tampak pula bahwa sebagai konsekuensi atas posisi DPRD sebagai salah satu unsur penyelenggara pemerintahan daerah selain kepala daerah maka sulit bagi DPRD melaksanakan fungsi pengawasan yang sesungguhnya karena berada dalam satu kamar penyelenggaraan pemerintahan daerah (fused model). Ditengah lemahnya fungsi pengawasan DPRD, konstruksi bikameral ditingkat lokal semacam itu relatif menjamin stabilitas penyelenggaraan pemerintahan daerah karena pertanggungjawaban kebijakan secara umum berada ditangan kedua institusi.  Lalu bagaimana relevansinya dengan perangkat daerah dibawahnya? Didalam UU No.23/2014 dan PP No.18/2016 Tentang Perangkat Daerah disebutkan bahwa perangkat daerah adalah unsur pembantu kepala daerah dan DPRD dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan.  Memaknai batasan ini maka seluruh perangkat daerah yang menyelenggarakan urusan pemerintahan merupakan unsur pembantu Kepala Daerah dan DPRD. Dapat dipahami bahwa batasan ini muncul disebabkan DPRD maupun kepala daerah berada dalam satu kamar dimana masing-masing adalah unsur penyelenggara pemerintahan daerah.  Dampak lebih jauh terhadap batasan ini tentu saja dapat menyeret keikutsertaan DPRD dalam menentukan tidak saja struktur organisasi perangkat daerah, demikian pula komposisi personil yang layak atau tidak menjadi unsur pembantu keduanya.  Tentu saja hal ini dapat memicu potensi konflik baru antara DPRD dan Kepala Daerah.  Mungkin strategi yang tepat dalam menjaga harmoni kedepan adalah perlunya suatu desain perda inisiatif tentang Tata Cara Pengangkatan Pejabat di Lingkungan Pemerintah Daerah sehingga keterlibatan DPRD dan Kepala Daerah dalam menentukan para pembantunya dapat dikomunikasikan bersama selain syarat lain yang telah ditentukan dalam Undang-Undang ASN dan Pemda.  Dalam hal fungsi pembentukan peraturan daerah perlunya di desain perda inisiatif tentang Tata Cara Pembentukan Produk Hukum Dilingkungan Pemerintah Daerah sehingga semua usul inisiatif DPRD maupun Pemda dapat dibahas dan disetujui bersama. Hal ini untuk mencegah terciptanya masalah pembatalan/sabotase pembahasan dari salah satu unsur penyelenggara pemerintahan daerah, termasuk upaya mengantisipasi hasil evaluasi ranperda oleh entitas pemerintah yang lebih tinggi (provinsi dan pemerintah).  Dalam banyak kasus pasca evaluasi ditingkat yang lebih tinggi mendorong terjadinya konflik laten antara DPRD dan Kepala Daerah akibat raibnya sejumlah program dan kegiatan dengan alasan yang tidak jelas.  Masing-masing bertahan dengan argumentasi yang tak memiliki dasar apakah perlu duduk kembali antara Banggar dan TAPD ataukah cukup direvisi oleh pemerintah daerah.  Bila hasil evaluasi bersifat perbaikan redaksional mungkin tak perlu melibatkan DPRD, namun bagaimana jika berkaitan dengan representasi DPRD di sejumlah dapil yang selama ini telah diperjuangkan dengan sungguh-sungguh? Perda inisiatif semacam itu menurut hemat saya dapat sekaligus mengatur sejauhmana keterlibatan DPRD dalam hal penggunaan fungsi keuangan khususnya pembicaraan pada skala satuan tiga yaitu program, kegiatan dan jenis belanja.