Sabtu, 31 Agustus 2013

Mencari Keseimbangan Etika


Oleh. Dr. Muhadam Labolo

            Ditengah belantara kehidupan sosial dan berpemerintahan kita diperhadapkan pada banyak kontradiksi etik. Dalam peristiwa Miss World kali ini kita seperti dibenturkan kembali dalam persoalan etika, dimana kita adalah satu mahluk dengan pribadi aneka rupa. Sebagai mahluk sosial, kita tak mungkin menghindar dari seperangkat aturan dalam masyarakat yang mengharuskan setiap individu patuh jika tak ingin dianggap asosial. Sebagai mahluk Tuhan, kita sejak lahir ditasbihkan menjadi pribadi spiritual yang berkewajiban tunduk pada kuasa Tuhan jika tak ingin disebut ateis. Dalam kerangka bernegara kita pun diwajibkan patuh pada semua aturan yang di produksi jika tak ingin di vonis kriminal, pengkhianat atau insubordinasi. Persoalannya, bagaimanakah mencari keseimbangan etik dalam eksistensi sebagai mahluk sosial, mahluk Tuhan, dan sebagai bagian dari warga negara? Mengingat pelajaran Bartens dalam Haryatmoko (2011), etika setidaknya mengandung pengertian nilai, pengetahuan dan persepsi. Sebagai nilai, etika membentuk karakter yang bersejajar dalam rupa khusus dan universal. Semakin universal suatu nilai semacam kejujuran, keadilan dan tanggungjawab, semakin mungkin ia diterima menjadi konsensus kolektif bagi sandaran muammalah masyarakat dibelahan dunia manapun. Agama adalah salah satu sumber nilai. Gejala korupsi misalnya, adalah bentuk pelanggaran nilai yang secara universal ditentang oleh setiap individu, tak terkecuali apakah ia hidup dalam negara bersistem politik totaliter, otoriter maupun demokrasi. Korupsi adalah racun yang dapat mengancam matinya kehidupan bermasyarakat dan goyahnya sistem bernegara. Oleh karena ia menjadi musuh bersama (common enemy), maka tak heran jika nilai semacam itu mewujud kedalam norma universal layaknya konvensi, traktat, konsititusi, undang-undang, hingga peraturan lokal yang memaksa setiap warga negara menghindari kecurangan dalam konteks bermasyarakat dan berpemerintahan. Mereka yang berperilaku curang mesti berurusan dengan hukum positif dimanapun ia berpijak untuk menentukan kadar kebenaran dan kesalahannya. Kadar kebenaran dan kesalahan setidaknya berkonsekuensi dalam bentuk reward and punishment. Dengan begitu, maka seseorang yang pernah korupsi di suatu negara, pemerintahan atau daerah, tidaklah mungkin berpeluang menjadi pemimpin di negara, pemerintahan dan atau daerah lain. Mengapa? Sebab ia telah melanggar nilai universal yang telah disepakati bersama. Inilah hukuman atas pelanggaran etika sebagai nilai universal. Dalam hubungan itu patut kiranya dipertimbangkan usulan KPK untuk memberikan hukuman tambahan bagi koruptor dalam hal penghilangan hak politik jika memang terbukti korupsi.

Sebagai ilmu, etika berupaya membedakan makna baik dan buruk. Etika dalam konteks ini berwajah rasional dan logis dari rahim filsafat. Sekalipun filsafat bersifat antroposentrik dan agama disisi lain bernuansa teosentrik, namun dalam keyakinan kita filsafat adalah bagian dari agama yang melingkupi ruang makro dan mikrokosmos. Jika nilai agama menjadi rujukan filsafat, maka aplikasi agama dalam kerangka bernegara seperti Indonesia dapat berwujud fatwa bagi setiap penganutnya, apakah Islam, Kristen, Hindu maupun Budha. Filsafat sendiri secara praktikum akan bermetamorfosa kedalam code of conduct, dalam hal mana profesi setiap orang dipertanggunjawabkan. Dengan demikian maka efektivitas etika pada satu sisi bergantung pada seberapa kuat keyakinan penganut terhadap agamanya. Mereka yang taat pada etika agama akan takut melanggar ajaran agama, sebab berkonsekuensi dosa. Bagi mereka yang paham filsafat akan sungkan melanggar kode etik sebagai kehormatan pada profesi. Pelanggaran disiplin profesi seperti Samurai hanya mungkin jika disudahi lewat harakiri untuk menebus rasa malu yang tiada tara.

Sebagai suatu persepsi, etika bergantung pada kepercayaan satu kelompok dalam masyarakat. Semakin tinggi kohesivitas nilai dalam kelompok, semakin kuat identitas budaya mengikat kelompok tersebut dalam bentuk adat. Dalam konteks Indonesia, inilah hukum adat (adatrecht), sebagaimana catatan para sosiolog Belanda yang menjadikannya rujukan dalam pemetaan masyarakat untuk mengadu-domba kelompok bagi kepentingan penjajah. Dalam masa kini, nilai adat beradaptasi dalam budaya yang lebih ramah, yaitu kearifan lokal (local wisdom). Kearifan lokal tidak saja menjadi keunikan tersendiri bagi etnik tertentu, namun dalam konteks pembangunan menjadi modal bagi pengembangan otonomi daerah. Pengingkaran terhadap budaya dalam realitasnya diselesaikan lewat hukum adat, apakah kurungan atau denda. Kontribusi terpenting dalam pengembangan etika semacam ini pada akhirnya membantu meringankan beban negara dalam hal penyelesaian konflik antar individu dan kelompok yang menjadi kebiasaan kita saban hari.

Lewat tiga pengertian dan bentuk etika dalam interaksi kehidupan bermasyarakat dan bernegara di atas, dapatlah dipahami mengapa rentan terjadi benturan peradaban dalam kehidupan kita, baik sebagai mahluk sosial, mahluk Tuhan maupun sebagai warga negara biasa. Dalam skala yang luas, inilah inti kecemasan Jhon Naisbitt dalam Global Paradox maupun Samuel P Huntington lewat tesis konflik peradaban. Sebagai mahluk sosial seseorang suka atau tidak dipengaruhi oleh persepsi kelompok dalam sistem adat yang mengharuskan tunduk pada konsensus dalam masyarakat, jika tidak ingin dianggap melanggar adat dengan segenap konsekuensinya. Demikian pula sebagai mahluk Tuhan dan warga negara, kita membutuhkan ketaatan yang sungguh-sungguh jika tak ingin dikatakan berbuat dosa, melanggar etika profesi, atau melanggar hukum negara. Jika demikian, maka fenomena kontes ratu sejagad dapatlah dipahami mengapa resistensi muncul dari sekelompok orang yang merasa terancam dilanggar etika, khususnya sebagai suatu nilai dan persepsi kelompok. Sebagai nilai, eksploitasi keindahan dianggap pelanggaran etika kesopanan seorang wanita dan ajaran agama. Sebagai persepsi kelompok, perilaku lenggak-lenggok dipanggung tak lebih dari sekedar eksplorasi seksualitas yang dapat merugikan kaum hawa. Sekalipun sebagai suatu pengetahuan peristiwa semacam itu tampak dapat dibuat lebih rasional dan logis, namun agama sebagai sumber nilai maupun ilmu pengetahuan ketat memberikan toleransi untuk hal semacam itu. Ironisnya, kita tak memiliki seperangkat sistem untuk menyeleksi perkara semacam itu.

Sebagai pemerintah yang bijak, tugas kita adalah bagaimana mendesain sistem yang mengadopsi etika sebagai nilai, persepsi kelompok maupun ilmu pengetahuan. Dalam hal nilai, sistem harus mampu menyerap universalitas dari peradaban manusia sehingga ia dapat diterima oleh masyarakat luas. Dalam hal persepsi, sistem harus mampu mengabsorbsi kearifan lokal sebagai modal guna menumbuh-kembangkan harkat dan martabat individu agar ramah terhadap lingkungannya. Dalam hal ilmu pengetahuan, sistem selayaknya dapat dilaksanakan secara rasional dan logis, sehingga suatu kebijakan tak hanya bergizi baik, namun benar pula adanya. Realitas kekinian menunjukkan bahwa betapa banyak pemerintah yang baik namun dikelabui oleh sistem yang buruk sehingga mengantar mereka ke buih. Sementara sistem yang benar namun tak bermutu membuat pemerintah pandir di depan masyarakat.  Simpelnya, semakin rapat jarak antara nilai, persepsi dan ilmu dalam sebuah sistem, semakin rendah pula peluang terjadinya konflik. Sebaliknya, semakin lebar jarak antara nilai, persepsi dan ilmu dalam sebuah sistem, semakin tinggi pula peluang konflik di tengah masyarakat. Demikianlah mengapa sebuah sistem harus benar-benar mempertimbangkan etika sebagai suatu nilai, persepsi kelompok dan ilmu pengetahuan, tidak lain dan tidak bukan kecuali mencari titik keseimbangan etika agar tak mudah menimbulkan kegoncangan dan polemik dalam masyarakat.

Selasa, 20 Agustus 2013

Konfigurasi Islam Indonesia


Oleh. Dr. Muhadam Labolo

          Konfigurasi Islam di Indonesia penuh warna jika diperbandingkan dengan Islam di pelosok negara lain. Dalam sudut politik warna Islam mengikat diri pada sebagian besar partai politik dengan artikulasi kepentingan yang hampir tak berjarak. Pada kedalaman idiologi ia bahkan bersenyawa dalam ikatan nasionalis-religius. Satu-satunya bagian yang membedakan hanyalah warna kulit dari masing-masing partai, apakah kuning, putih, merah atau biru. Fakta empirik yang menguatkan hipotesis semacam itu adalah kemenangan partai-partai sekuler pada setiap kali pesta demokrasi ketimbang partai yang sejak awal mengidentifikasi diri sebagai partai Islam. Realitas politik semacam ini setidaknya menggambarkan bahwa masyarakat Indonesia secara politik tak begitu gandrung dengan sistem politik alternatif yang bersifat ekstrem teokrasi. Dari segi politik aliran, boleh dikatakan bahwa politik Islam di Indonesia selalu memposisikan diri di area tengah, bukan di kanan, apalagi di kiri. Ia seakan mengambil jarak yang sama terhadap sosialis dan agamis, bahkan dalam ruang yang lebih makro bercenderungan menjembatani barat dan timur. Posisi Islam Indonesia dalam konteks inilah yang saya katakan unik, sekaligus mengagumkan dalam perspektif dunia barat. Bagi dunia barat, kemampuan Indonesia yang secara historisitas meletakkan semua nilai dalam fundamen Pancasila tampak mencapai konsistensinya ketika hidup berdampingan dengan demokrasi. Dalam konteks ini, demokrasi sekalipun bagi sebagian kelompok pegiat Islam radikal adalah virus yang sejajar dengan nasionalisme, namun ia bukanlah paham yang seluruhnya tak sejalan dengan ajaran Islam, kendatipun ia terlahir dari sekedar akal pikiran manusia (antroposentrik). Islam pada dasarnya dapat hidup bersama tanpa mesti bertentangan dengan demokrasi. Jika demokrasi membutuhkan hukum sebagai prasayarat berinteraksinya masyarakat sebagaimana disarankan oleh Montesquieu (1689-1755), maka bukankah Islam selalu saja merujuk pada dasar hukum Tuhan sebelum suatu jawaban diberikan oleh Muhammad? Jelaslah sudah bahwa keduanya membutuhkan nilai hukum sebagai dasar pijakan, apakah secara rasional (aqli) maupun secara transedental (naqli), bergantung pada karakteristik problem apakah profan atau sakral. Diluar itu, demokrasi tentu saja memiliki sejumlah catatan sebagaimana slogan klasik vox populi vox dei yang dapat memproduk pemimpin tanpa isi kepala, kecuali didukung oleh jumlah kepala. Tentu saja semua nilai semacam itu membutuhkan standar aplikasi sebagai prakondisi yang dipersyaratkan, sehingga tak melulu di telan mentah-mentah. Dalam hubungan diatas sekalipun politik Islam lahir dari proses pewarnaan yang majemuk, namun semakin menukik ke level pragmatis yang menyentuh kepentingan langsung baik pribadi maupun orang banyak (sosial/jamaah) semakin refleks ia mengalami peluluhan hingga membentuk konsensus bersama. Dapat disaksikan bagaimana mesranya partai-partai Islam dengan partai sekuler hidup bergandengan tangan dalam pengambilan keputusan maupun pencalonan kepala daerah hingga pemilihan presiden.

Warna ekonomi Islam juga memperlihatkan hal yang tak jauh beda, dalam contoh nyata sekalipun bank-bank konvensional menghitung bunga uang secara tak adil (pendekatan riba), faktanya sebagian besar investasi masyarakat Islam justru tersimpan aman di bank-bank konvensional dibanding Bank Syariah yang rendah kalori riba. Maknanya, masyarakat Islam tak begitu mempersoalkan pertimbangan dimaksud, sekalipun jelas-jelas berhadapan dengan ancaman keras riba dalam Qur’an dan Hadits. Terlepas apakah pengetahuan masyarakat Islam Indonesia yang rendah tentang hukum Islam dalam hal bagaimana mengelola keuangan yang anti riba, faktanya bank-bank konvensional seperti BNI, Mandiri dan BRI adalah contoh bank yang paling diuntungkan dalam pengumpulan modal masyarakat Islam setiap kali menunaikan Ibadah Haji. Demikian pula bank konvensional lain seperti CIMB Niaga, Panin, Danamon dan BCA.

Dalam warna budaya, perilaku lokal lebih kuat mencirikan eksistensinya dibanding corak Islam yang lebih ketat. Istilah ketat kiranya sejalan dengan pendapat Voltaire yang menilai Islam ketat dalam hal melarang berjudi, minum keras serta mewajibkan sembahyang lima waktu (Ida Sundari Husen, 2011). Realitas Islam di Indonesia menunjukkan bahwa persoalan judi, minuman keras dan kewajiban sholat lima waktu tak terlalu mendapat tekanan kecuali dipaksakan oleh satu dua kelompok Islam garis keras seperti Forum Pembela Islam (FPI). Dalam soal judi dan minuman keras misalnya, sekalipun terdapat larangan menurut sistem hukum positif, namun terdapat sejumlah toleransi yang memungkinkan tetap beroperasinya judi dan minuman keras secara laten maupun terbuka di tempat-tempat tertentu. Dengan alasan budaya kuno misalnya, berjudi lewat sabung ayam, termasuk kebiasaan menangguk arak hingga mabuk dalam pesta adat bukanlah hal terlarang dibeberapa tempat. Disamping itu, prosesi adat yang mengandung banyak aktivitas klenik tetap saja menjadi persyaratan utama dalam banyak kesempatan, bahkan mengalami persentuhan dengan budaya Islam. Tak aneh jika dualitas nilai tersebut melahirkan Islam dalam warna locally yang rukun dan damai. Dalam realitas sosial pertemuan Islam Abangan dan Santrian bukanlah problematik utama, kecuali sumber analisis sosiolog Geertz dalam menggambarkan klasifikasi masyarakat Islam di Jawa. Deskripsi semacam itu bergantung pada untuk kepentingan apa frame budaya digunakan. Jika ia digunakan sebagai peluang bagi pintu masuk asimilasi, maka secara historis para Wali Songo adalah pembaharu paling efektif yang mampu mentranformasikan Islam melalui pernak-pernik budaya lokal hingga terbentuknya struktur pemerintahan Islam pertama di Jawa. Tasbih dan Kemenyan adalah artefak yang dapat dijadikan saksi bisu. Namun bagi Snouck Hurgronje, seorang sosiolog Belanda, kesenjangan antara nilai Islam dan budaya lokal dalam praktek sehari-hari merupakan signal dalam upaya menjalankan politik de vide et impera. Ketegangan antara Tengku dan Teuku di Aceh, atau meletupnya Perang Paderi di Sumatera Barat adalah pencapaian atas rekomendasi Hurgronje.

Dengan keterbatasan melihat gambaran tiga variabel utama diatas, dapatlah disederhanakan bahwa masyarakat Islam di Indonesia secara politik lebih nyaman berada dalam batasan Islam sekuler, dimana nilai lebih penting dibanding menghadirkan Islam secara struktural (Negara Islam). Kondisi ini mungkin saja masih dibayangi oleh praktek hukum Islam yang kejam, sekalipun pada sisi tertentu efektif mengendalikan kejahatan. Kekuatiran lain adalah bayangan terhadap ikatan hukum Islam yang bersifat ketat dan disiplin sehingga sulit mengekspresikan diri dibanding sistem politik demokrasi yang lebih banyak memberi kebebasan berekspresi pada batas tertentu. Dalam aspek ekonomi, masyarakat Islam Indonesia cenderung berorientasi materialistik dibanding mempersoalkan keabsahan riba melalui sarana perbankan konvensional. Mereka kebanyakan tak mempersoalkan proses sejauh tujuan tersebut bersifat wajib dari Tuhan (berhaji). Dalam konteks budaya, masyarakat Islam Indonesia cenderung sulit meninggalkan tradisi lokal sebagai residu animisme dan dinamisme. Simbol-simbol keagamaan tampak secara lahiriah seperti berkopiah haji, bersorban, bergamis, berjilbab, berjenggot atau berbaju koko warna putih, namun dalam konteks tertentu sulit membedakan antara seorang kyai agama dan pengusir roh halus, atau antara guru agama dan tabib, sebab secara keseluruhan menggunakan simbol yang relatif sama, sekaligus berpraktek keduanya. Pada banyak tradisi yang mengandung unsur klenik tampak sulit ditinggalkan begitu saja sehingga terkesan bersepadu dalam prinsip manunggaling kawula gusti. Bahkan pada kelas elite dan rasional di perkotaan, kebiasaan mengoleksi batu akik, keris, tongkat hingga peringatan seratus hari kematian merupakan budaya yang tetap melekat sekalipun mereka berpendidikan luar negeri. Menurut saya, inilah wajah Islam Indonesia dalam potret kebanyakan, sekuler, materialistik dan traditionalistik. Dampaknya, sekularitas memberi peluang bagi tumbuh-suburnya demokrasi sekaligus membatasi lahirnya negara agama (teokrasi). Sementara perilaku materialistic secara tak sadar menumbuh-kembangkan modal kapitalisme, sekaligus merugikan dan berdampak negatif dimana kekayaan bertumpuk pada kelas tertentu serta kemiskinan sulit dituntaskan. Fakta dalam hubungan ini dapat dilihat dari rendahnya pengumpulan zakat oleh BAZNAS dibanding pengumpulan modal oleh bank-bank konvensional. Akhirnya, budaya traditionalistik tampak turut berkontribusi dalam melonggarkan disiplin dan keketatan beragama sehingga mampu mengendalikan nilai fanatisme yang berlebihan. Suka atau tidak, kita mungkin menyukai kalimat Voltaire, L’esprit d’indulgence ferait des freezes, celui d’intolerence ferait des monsters (Tenggang rasa akan menciptakan saudara, sedangkan kepicikan pikiran akan menimbulkan monster-monster).

 

 

 

Derajat Desentralisasi Asimetrik Papua


                                                           Oleh. Dr. Muhadam Labolo

Abstrak

Kebijakan desentralisasi asimetrik di Indonesia relatif tak memiliki derajat kualitatif disebabkan perbedaan aksentuasi pada wilayah yang menganut perlakuan khusus. Tekanan daerah khusus sebagaimana terkandung dalam lex specialis membuat pemerintah kesulitan mengevaluasi capain masing-masing lokus diterapkannya desentralisasi asimetrik. Pemerintah lebih fokus dan mengutamakan perlakuan terhadap wilayah yang secara umum menerapkan desentralisasi simetrik. Secara normatif pemerintah berpijak pada asumsi bahwa semua yang tak diatur dalam kebijakan desentralisasi asimetrik berlaku ketentuan sebagaimana kebijakan desentralisasi simetrik. Asumsi ini mengakibatkan daerah khusus mengalami stagnasi dalam mengevaluasi derajat desentralisasi asimetrik. Derajat desentralisasi asimetrik pada suatu wilayah hanya dapat dilakukan dengan membandingkan derajat kebijakan desentralisasi simetrik dimasa lalu. Fenomena kebijakan desentralisasi asimetrik di Papua sejauh ini tampak seperti gelombang pasang menghantam karang kokoh. Dalam kurun waktu lebih dari sepuluh tahun implementasi kebijakan desentralisasi asimetrik Papua tampak belum mencapai tujuan sebagaimana tertuang dalam arah kebijakan otonomi khusus. Dengan mengintegrasikan parameter derajat desentralisasi simetrik, derajat desentralisasi asimetrik Papua setidaknya dapat diketahui dari faktor besaran kewenangan, jenis urusan yang dikelola, pengawasan, alokasi finansial, otoritas pengambilan keputusan, partisipasi politik lokal, tingkat ketergantungan, serta cakupan area pelayanan.

Kata Kunci      :  derajat desentralisasi asimetrik, otonomi khusus papua


Pendahuluan

          Implementasi desentralisasi asimetrik pada sejumlah wilayah di Indonesia tak terkecuali Papua tampak kehilangan standar evaluasi pengukuran yang jelas. Berbeda dalam penerapan desentralisasi simetrik yang menggunakan evaluasi melalui sejumlah instrumen yang tersedia, kebijakan desentralisasi asimetrik sejauh ini relatif tak memiliki standar evaluasi disebabkan perbedaan tekanan pada masing-masing daerah khusus (politik, sosial, ekonomi dan budaya). Keragaman dalam corak khusus menjadi salah satu sebab sehingga pemerintah sulit menyiapkan instrumen secara khas pula. Akibatnya derajat desentralisasi asimetrik sulit di evaluasi pada suatu daerah, apalagi jika pemerintah menggunakan instrumen yang sama dengan standar evaluasi desentralisasi simetrik. Kondisi ini menjadikan kualitas daerah khusus terkadang di evaluasi sejajar dengan kualitas daerah secara umum. Perlakuan semacam itu menjadikan daerah khusus kehilangan objektivitas dalam hal penentuan derajat atau kualitas desentralisasi asimetrik. Derajat desentralisasi secara umum adalah ukuran yang dapat dijadikan standar untuk menentukan apakah suatu daerah lebih desentralistis atau sebaliknya. Makna lebih desentralistik menunjukkan ukuran seberapa besar kualitas otonomi dikelola pemerintah daerah. Dalam konteks ini seberapa besar kualitas desentralisasi asimetrik di Papua. Secara domestik derajat desentralisasi dapat dijadikan ukuran maupun standar untuk membandingkan tingkat implementasi dalam pencapaian tujuan. Dengan dasar itu itu maka derajat desentralisasi asimetrik disini adalah ukuran maupun standar yang bersifat khusus untuk mengetahui kualitas dari penyelenggaraan urusan oleh daerah yang bersifat asimetrik.

Dalam kasus Papua, penerapan desentralisasi asimetrik sejak tahun 2001 hingga 2013 bukan tanpa masalah. Dari sisi besaran kewenangan khusus yang diberikan hampir melampaui semua kewenangan kecuali aspirasi merdeka. Pasca pelantikan Gubernur Provinsi Papua terpilih 2013-2018, tuntutan terhadap peningkatan derajat desentralisasi asimetrik meningkat dalam bentuk harapan beraksentuasi otonomi khusus plus. Tuntutan ini mendorong pemerintah untuk melakukan rekonsiliasi bagi pertarungan masa depan otonomi khusus Papua. Dari aspek kualitas, urusan khusus sendiri mengalami pengendapan disebabkan rendahnya keseriusan para elit lokal dan pemerintah mengidentifikasi secara konkrit, termasuk mekanisme dan hubungannya dalam kerangka pembagian urusan antara pemerintah dan daerah. Realitas ini dipertajam oleh tarik-menarik kewenangan di aras lokal antara DPR Papua sebagai lembaga formal disatu sisi, dan Majelis Rakyat Papua sebagai representasi budaya di sisi lain. Dinamika tersebut setidaknya menunjukkan bahwa kanalisasi partisipasi melewati saluran yang tersedia secara sehat yaitu partai politik di tingkat terendah hingga level provinsi. Kedua lembaga tersebut setidaknya mewakili masyarakat dalam mengartikulasikan kepentingan secara idiologis. Terlepas dari meningkatnya ketegangan dalam setiap aktivitas demokrasi lokal, terdapat sejumlah konsesi, negosiasi dan kompromi sebagai hasil tertinggi yang dapat dicapai dalam proses melahirkan pemimpin lokal dari akar rumput (bottom up). Secara umum kekuatan aspirasi dan artikulasi kepentingan memperoleh saluran yang lebih dari cukup, dimana tersedia pilihan formal (DPRP) dan informal (MRP) yang memiliki kekuatan seimbang dalam merepresentasikan kepentingan masyarakat Papua. Terhadap proses dan pada akhirnya produk dari dinamika dan kohesivitas yang terjadi disatu pihak tak dapat dihindari berhadapan dengan pengawasan pemerintah. Sayangnya, pengawasan pemerintah mengalami ambiguitas antara bertindak represif atau bersikap preventif dalam menghadapi ekspresi politik lokal yang terkadang bersifat ekstrem. Sejumlah konflik horizontal dan pembakaran fasilitas pemerintah akibat ketidakpuasan dalam berbagai hal menunjukkan kelalaian sekaligus kegamangan pengawasan pemerintah.

Pada aspek finansial, hampir 40 triliun dana otonomi khusus seperti tak manjur menyelesaikan problem kemiskinan di Papua[1]. Pertambahan kuantitatif dana otonomi khusus lewat APBN setiap tahun tak serta merta berkorelasi dengan penurunan jumlah dan persentase penduduk miskin. Sejak implementasi otonomi khusus tahun 2001, pemerintah telah mengucurkan dana secara keseluruhan sebesar 33,7 triliun. Meskipun demikian, data Badan Pusat Statistik Provinsi Papua menunjukkan kecemasan dimana jumlah dan persentase penduduk miskin masih menjadi yang tertinggi di Indonesia. Pada tahun 2001 jumlah penduduk miskin tercatat 1,14 juta orang atau 54,75 persen. Sementara pada 2013 jumlah penduduk miskin berjumlah 1,01 juta orang atau 31,13 persen. Sekalipun data tersebut memperlihatkan derajat penurunan yang cukup cepat, namun posisi awal yang berada di puncak klasemen daerah dengan jumlah penduduk miskin terbesar mengakibatkan pencapaian tersebut tak berpengaruh secara signifikan. Potret demikian seakan bertolak belakang dengan penghargaan yang diterima Provinsi Papua pada tahun 2013 dalam kategori daerah dengan penurunan angka kemiskinan tercepat di Indonesia. Faktanya, dalam dua tahun terakhir jumlah dan persentase penduduk miskin cenderung mengalami stagnasi dan tak pernah lebih rendah dari angka 30 persen. Padahal otoritas pengambilan keputusan dalam hal keuangan sepenuhnya berada di tangan Pemerintah Provinsi Papua. Kenaikan dana otonomi khusus setiap tahun tanpa hasil yang sepadan dari pendapatan asli mengindikasikan terciptanya ketergantungan, sekaligus secara perlahan gagal mendorong kemandirian sebagai tujuan dari kebijakan desentralisasi asimetrik. Faktor lain adalah cakupan area yang luas dengan sumber daya yang kurang memadai mengakibatkan kebijakan desentralisasi asimetrik belum menyentuh aspek vital kepentingan masyarakat diberbagai pelosok kabupaten dan kota Provinsi Papua.

Gambaran di atas setidaknya mendorong perlunya evaluasi terhadap derajat desentralisasi asimetrik, khususnya di Provinsi Papua. Untuk kepentingan itu dibutuhkan pengukuran kualitatif dengan menyertakan faktor-faktor tertentu sebagai indikator dalam kerangka meningkatkan kualitas desentralisasi asimetrik. Apakah evaluasi semacam ini menunjukkan kegagalan menyeluruh dalam penerapan desentralisasi asimetrik di Indonesia? Tentu saja tulisan ini jauh dari upaya menggeneralisasi. Tulisan ini akan menjelaskan faktor-faktor yang menentukan derajat desentralisasi asimetrik di Papua. Derajat pengukuran dimaksudkan untuk mendekatkan perspektif yang berbeda antara pemerintah dan daerah khusus dalam hal menilai kualitas penerapan desentralisasi asimetrik. Disatu sisi pemerintah cenderung menggunakan instrumen desentralisasi simetrik untuk memetakan derajat desentralisasi asimetrik, sementara daerah dengan status khusus mengalami kegamangan untuk mengukur kualitas desentralisasi asimetrik disebabkan kekosongan instrumen evaluasi yang berciri khusus. Satu-satunya cara adalah mencoba membandingkannya dengan kebijakan desentralisasi simetrik dimasa lalu.

Tentang Derajat Desentralisasi Asimetrik

          Tanpa melupakan perdebatan di aras konsep dan teori desentralisasi, hal yang seringkali dilupakan adalah bagaimana mengetahui derajat desentralisasi dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Pengukuran derajat desentralisasi pada suatu daerah paling tidak berguna untuk mengevaluasi perkembangan desentralisasi secara domestik maupun perbandingan kualitas desentralisasi antar negara secara eksternal. Namun demikian persoalan pengukuran derajat desentralisasi bukanlah hal yang mudah sebagaimana dikatakan James Fesler (dalam Smith:1985).[2] Hal itu paling tidak disebabkan oleh tiga soal mendasar yaitu; terminologi bahasa yang selama ini mendikotomikan pemikiran tentang sentralisasi dan desentralisasi, pengukuran dan kelemahan indeks desentralisasi, serta persoalan bagaimana membedakan desentralisasi antar wilayah pada suatu negara. Terlepas dari polemik itu, derajat desentralisasi asimetrik dapat disusun berdasarkan faktor-faktor kekhususan meskipun tetap saja menyisakan perdebatan. Dengan tetap berpijak pada konsep pengukuran derajat desentralisasi simetrik oleh James Fesler, sejumlah faktor berikut telah dimodifikasi untuk mengukur derajat desentralisasi asimetrik. Pertama, seberapa besar fungsi atau urusan khusus yang dapat diserahkan oleh pemerintah ke daerah khusus. Semakin banyak fungsi atau urusan khusus sebagaimana tekanan pada tiap daerah khusus yang dapat diserahkan, semakin tinggi derajat desentralisasi asimetrik. Faktor pertama berkenaan dengan seberapa besar kewenangan yang dapat ditransfer pemerintah pusat ke daerah untuk menyelesaikan urusan yang menjadi kekhususan masing-masing. Secara politik, kewenangan yang besar memungkinkan daerah khusus mampu mengembangkan rumah tangganya secara mandiri, kreatif dan inovatif. Kebebasan yang menjadi elemen penting dari kewenangan dimaksud memungkinkan daerah khusus dapat menggali keunggulan dirinya (core competence) lewat proses yang bersifat demokratis untuk mencapai sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat di daerah. Secara administratif, kewenangan yang besar memungkinkan daerah khusus mampu memberikan pelayanan yang terbaik dalam hal apa yang dibutuhkan masyarakat melalui prinsip efisiensi dan efektivitas. Secara ekonomi, kewenangan yang besar memungkinkan daerah khusus mampu menggali sumber daya yang tersedia secara nyata dan bertanggungjawab. Secara kultural, kewenangan yang besar memungkinkan daerah khusus dapat mengembangkan tradisi yang selama ini terbatasi akibat uniformitas dimasa lalu. Aspek ini dapat memposisikan daerah khusus memiliki harga diri sekaligus memperkuat bargaining position dihadapan pemerintah. Faktor kedua berkenaan dengan jenis pendelegasian fungsi. Dalam hal ini terdapat dua jenis pendelegasian fungsi, yaitu general competence dan ultra-vires doctrin. General competence memungkinkan daerah khusus dapat mengembangkan kemampuannya secara maksimal diluar urusan yang menjadi kewenangan pemerintah. Sebaliknya, ultra-vires doctrin memberikan wewenang terbatas pada daerah dimana fungsi-fungsi tertentu ditentukan secara jelas oleh pemerintah. Jenis pertama cenderung dipraktekkan dalam negara federalistik, sedangkan jenis kedua menjadi rujukan dalam banyak negara berbentuk kesatuan. Dalam perkembangan dewasa ini kedua jenis pendelegasian fungsi tersebut seringkali dijalankan oleh beberapa negara secara kombinatif.  Faktor ketiga berkaitan dengan seberapa besar kontrol pusat terhadap daerah khusus. Kontrol yang lebih fleksibel memberikan peluang pada daerah khusus untuk menumbuhkan kemandirian, kreativitas dan inovasi mendahului intervensi pusat.  Sebaliknya, kontrol yang ketat dipandang membatasi peluang bagi daerah khusus untuk mengembangkan kemandirian, kreativitas dan inovasi. Dengan demikian kontrol yang bersifat fleksibel diyakini lebih mendorong derajat desentralisasi asimetrik dibanding kontrol yang bersifat ketat. Secara umum dan tak dapat dihindari bahwa faktor ini seringkali menimbulkan kecurigaan antara pemerintah dan daerah khusus. Faktor keempat berhubungan dengan otoritas pengambilan keputusan menyangkut pengelolaan keuangan baik penerimaan maupun pengeluaran daerah khusus. Semakin tinggi diskresi pengambilan keputusan dalam hal alokasi keuangan yang didasarkan pada kebutuhan nyata daerah khusus semakin tinggi pula derajat desentralisasi asimetrik. Dalam konteks ini perbandingan dilakukan dengan menekankan pada aspek keleluasaan memutuskan, bukan hanya didasarkan pada seberapa besar alokasi keuangan yang ditransfer pusat ke daerah khusus. Faktor kelima berkorelasi dengan metode pembentukan dan penetapan daerah khusus. Mekanisme pembentukan dan penetapan daerah khusus yang berlangsung secara bottom up menunjukkan derajat desentralisasi asimetrik lebih tinggi dibanding jika inisiasi pembentukan dan penetapan daerah khusus terjadi secara top down. Faktor ini memiliki relevansi kuat terhadap derajat demokrasi, dimana partisipasi masyarakat menjadi faktor penentu dibanding kepentingan politik elit semata. Faktor keenam adalah seberapa besar tingkat ketergantungan finansial daerah khusus terhadap pemerintah. Faktor ini dapat dilihat dari seberapa besar alokasi finansial pemerintah diluar pendapatan asli daerah khusus. Semakin tinggi pendapatan asli daerah khusus dibanding alokasi bantuan pemerintah dalam berbagai mekanisme yang dirancang, semakin tinggi derajat desentralisasi asimetrik. Faktor ketujuh berkaitan dengan cakupan luas area pelayanan. Semakin luas cakupan area pelayanan dipandang semakin tinggi derajat desentralisasi asimetrik. Sekalipun faktor ini memiliki kelemahan, namun patut diketahui pula seberapa besar dominasi pemerintah terhadap daerah khusus dalam sejumlah urusan yang dikerjakan selama ini. Daerah-daerah yang memiliki kekhususan dari aspek geografis, demografis, topografis, sosiologis, historis dan politis memungkinkan untuk menyelesaikan masalahnya secara khusus sekaligus membatasi campur tangan pemerintah. Faktor terakhir berhubungan dengan peranan partai politik lokal dalam mengartikulasikan kepentingan masyarakat di daerah khusus dibanding dominasi partai politik nasional. Semakin tinggi diskresi partai lokal dalam mencerminkan kebutuhan masyarakat lewat sarana legislasi yang tersedia semakin tinggi pula derajat desentralisasi asimetrik. Diantara delapan faktor yang sering digunakan dalam menentukan derajat desentralisasi, dua faktor pertama seringkali menjadi perhatian utama sebagaimana dikatakan Conyers (1986).[3] Lebih jauh dalam hal distribusi kewenangan menurutnya perlu memperhatikan sejumlah hal yaitu, aktivitas fungsional apa yang didesentralisasikan, kekuasaan apa saja yang perlu dilekatkan pada fungsi-fungsi dimaksud, seberapa besar kekuasaan pada setiap tingkatan, kepada siapa distribusi fungsi tersebut diberikan, serta menyangkut cara seperti apakah fungsi dan wewenang tersebut didesentralisasikan. [4]

Derajat Otonomi Khusus Papua

Pasca implementasi Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, tampak bahwa Papua memasuki babak baru dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, setidaknya dari status desentralisasi simetrik bergerak dan menjadi bagian dari kebijakan desentralisasi asimetrik. Konsekuensi dari kebijakan desentralisasi asimetrik memposisikan Papua sebagai daerah khusus dengan aksentuasi pada aspek budaya. Aksentuasi kebijakan asimetrik di Papua tentu saja berbeda jika dibandingkan dengan otonomi khusus di Provinsi DKI Jakarta, Jogjakarta dan Nanggroeh Aceh Darussalam. Kondisi ini memastikan pengelolaan urusan khusus membutuhkan standar evaluasi tertentu guna mencapai tujuan dan sasaran kebijakan desentralisasi asimetrik. Dengan menggunakan parameter derajat desentralisasi simetrik, derajat desentralisasi asimetrik Papua setidaknya dapat dilihat dari faktor besaran kewenangan, jenis dan kualitas urusan khusus, pengawasan, alokasi finansial, otoritas pengambilan keputusan, partisipasi politik lokal, tingkat ketergantungan, serta cakupan area pelayanan. Sejumlah faktor tersebut hanya mungkin dibanding dengan kebijakan desentralisasi simetrik dimasa lalu, ketika Papua memasuki era otonomi daerah melalui penerapan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Tentu saja membandingkan Papua dengan daerah lain dalam cakupan desentralisasi asimetrik sulit dilakukan disebabkan perbedaan tekanan otonomi khusus, demikian pula terhadap daerah yang menerapkan kebijakan desentralisasi simetrik secara luas.

Pertama, seberapa besar kuantitas urusan yang secara khusus didesentralisasikan selama ini dari Pemerintah ke Papua. Sejak tahun 1999, kewenangan yang didesentralisasikan pada dasarnya mencakup semua hal kecuali menyangkut kepentingan nasional seperti pertahanan, keamanan, moneter, yudisial, agama dan hubungan luar negeri.  Semua kewenangan di luar itu menjadi urusan pemerintah daerah yang berhak diatur dan diurus berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. Jika dibandingkan pasca implementasi kebijakan otonomi khusus di Papua sejak tahun 2001, praktis Papua menerima tambahan urusan khusus sebagai konsekuensi dari kebijakan desentralisasi asimetrik. Urusan menyangkut pengaturan aspek budaya dalam masyarakat Papua menjadi kewenangan khusus yang dikendalikan lewat Majelis Rakyat Papua (MRP). Secara riil MRP memiliki kewenangan yang bahkan melampaui DPR Papua dalam hal penentuan persyaratan pemimpin lokal di tingkat Kabupaten/Kota dan Provinsi. Sekalipun DPR Papua secara normatif memiliki fungsi menyerap aspirasi dan berhak memberikan rekomendasi dalam seleksi kepemimpinan lokal, namun lembaga MRP memiliki otoritas budaya yang bersifat superior, termasuk menyeleksi dan menolak calon sekalipun disetujui oleh DPR Papua. Kewenangan MRP sebagai manifestasi masyarakat Papua secara politik lebih dominan dalam merepresentasikan aspek budaya, khususnya seleksi kepemimpinan putra asli Papua. Jelas bahwa kewenangan khusus semacam ini terbatas dilakukan dimasa lalu, termasuk isi dan luas otonomi khusus yang mengalami kualifikasi bahkan cenderung meningkat.  Peningkatan derajat otonomi khusus Papua juga memiliki peluang untuk terus bertambah seiring dengan sinyal pemerintah yang menyetujui perlunya otonomi khusus plus. Sekalipun skema otonomi khusus plus sebagaimana diusulkan Gubernur Papua terpilih (2013-2018) masih dalam bentuk blanko kosong yang mesti dirumuskan secara konkrit, namun harus diakui bahwa kuantitas urusan pasca desentralisasi asimetrik di Papua mengalami peningkatan cukup signifikan.

Kedua, kebijakan desentralisasi asimetrik di Provinsi Papua secara delegatif telah meletakkan kualitas urusan khusus lebih besar dibanding urusan yang selama ini dikerjakan pemerintah. Jika dilihat skema pembagian urusan di Provinsi Papua, terdapat tidak saja urusan wajib dan pilihan sebagaimana di terima oleh daerah dalam kerangka desentralisasi simetrik, lebih dari itu terdapat urusan yang bersifat khusus (budaya). Kecuali urusan pemerintah, Provinsi Papua secara kualitatif berhak mengatur dan mengurus aspek budaya diluar urusan wajib dan urusan pilihan. Faktanya, kualitas urusan khusus dalam aspek budaya yang menjadi titik tekan tak mampu dikembangkan secara rinci melalui peraturan daerah istimewa dan peraturan daerah khusus sebagaimana amanat undang-undang. Satu-satunya yang tampak ialah seleksi kepemimpinan lokal oleh Majelis Rakyat Papua untuk memastikan pemimpin terpilih benar-benar putra asli daerah Papua. Terbatasnya kualitas sumber daya manusia merupakan faktor yang sangat menentukan sehingga elit lokal kurang mampu mengembangkan urusan khusus yang diamanahkan undang-undang. 

Dengan keterbatasan itu, daerah secara langsung tak memiliki kemampuan untuk mengeksplorasi dan mengeksploitasi sumber daya yang tersedia bagi sebesar-besarnya kemakmuran Daerah Papua. Kewenangan umum dimaknai sebagai apa saja yang diserahkan pusat untuk dikelola semaksimal mungkin bagi kepentingan daerah sepanjang tak melanggar aturan yang lebih tinggi. Selain lima kewenangan pokok pemerintah, sebenarnya daerah khusus memiliki general competence yang memadai untuk mengelola urusan rumah tangganya masing-masing. Pengelolaan urusan berkaitan dengan paling tidak tiga kewenangan dasar yaitu membuat kebijakan, mengatur keuangan dan mengelola kepegawaian. Sepanjang penerapan kebijakan desentralisasi asimetrik tahun 2001, kewenangan membuat kebijakan dalam bentuk pengaturan dan pengurusan di Daerah Papua memperoleh peluang dengan batasan undang-undang yang lebih tinggi, kewenangan antar tingkatan, serta kepentingan publik. Demikian pula kewenangan dalam pengaturan keuangan yang memberikan keleluasaan Daerah Papua sebagai lembaga otoritas untuk menerima dan mengeluarkan dana otonomi khusus sesuai kebutuhan. Di bidang kepegawaian, Daerah Papua pada dasarnya memiliki diskresi untuk melakukan promosi, mutasi, bahkan mendemosikan pegawai hingga golongan tertentu sesuai kepentingan pemerintah daerah. Sayangnya, dampak dari besarnya otoritas dalam konteks itu mengakibatkan Pemerintah Daerah Papua diindikasikan terlalu mudah mengeluarkan uang untuk alasan dan kepentingan yang bersifat konsumtif. Hingga tahun 2013 gejala korupsi di legislatif dan eksekutif Papua cukup merisaukan, sekalipun pada faktanya Badan Pemeriksa Keuangan dan KPK tak mampu menciduk secara langsung.[5] Konflik internal dibidang kepegawaian akibat politisasi birokrasi mencapai puncaknya sejak tahun 2005, akibat mekanisme pemilu kepala daerah dilakukan secara langsung (direct election). Problem kewenangan berkaitan dengan bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya semestinya dikuasai negara, namun faktanya menjadi bibit ketegangan antara pemerintah dan  Daerah Papua. Skema pembagian sumber daya kini berbalik tajam antara proporsi Pemerintah sebanyak 20 persen, dan untuk Daerah Papua sebesar 80 persen. Derajat desentralisasi dari aspek kewenangan pengelolaan pertambangan dan gas bumi sejauh ini masih menjadi kewenangan Pemerintah dengan proporsi perimbangan lebih besar pada Daerah Papua. Sementara derajat desentralisasi dibidang pengelolaan keuangan juga mengalami defisit sebagai respon terhadap meluasnya korupsi diberbagai bidang. Dalam bidang kepegawaian derajat desentralisasi hanya mengalami peralihan untuk jabatan tertentu dari persetujuan di level terendah menjadi urusan entitas pemerintah di level yang lebih tinggi (kabupaten/kota ke provinsi). Secara umum derajat desentralisasi dari faktor pendelegasian fungsi sejak penerapan kebijakan desentralisasi asimetrik di Daerah Papua dapat dikatakan mengalami stagnasi.

Ketiga, sejak penerapan otonomi khusus Papua tahun 2001, kecenderungan kontrol pemerintah masih mengalami peningkatan sebagai ekses masa lampau. Namun demikian tekanan kontrol lebih ditekankan pada aspek keamanan dan pertahanan dibanding implementasi otonomi khusus secara umum. Lemahnya kontrol pemerintah dalam aspek perencanaan hingga implementasi kebijakan otonomi khusus pada sisi lain mengakibatkan lahirnya beberapa peraturan dibawah tingkatan peraturan daerah khusus yang dinilai bertentangan dengan kebijakan pemerintah. Rendahnya kontrol juga menciptakan lemahnya pengawasan terhadap kebijakan daerah khusus. Dapat dikatakan bahwa sekalipun penerapan desentralisasi asimetrik sejak tahun 2001 membuahkan dampak bagi lahirnya beberapa kebijakan di Papua, namun meningkatnya kontrol pemerintah dari aspek keamanan sedikit banyak berdampak dalam penyelenggaraan otonomi khusus. Tingginya kontrol yang dilakukan pemerintah akhir-akhir ini terhadap isu separatisme dan dampak yang ditimbulkannya dipandang sebagai upaya membatasi kemandirian otonomi khusus. Dalam kondisi ini sekalipun derajat desentralisasi asimetrik terkesan menurun, namun alasan pemerintah dalam hal peningkatan keamanan dan pertahanan di wilayah Papua dalam batas tertentu dapat dipahami.

Keempat, jika dilihat penerapan kebijakan desentralisasi asimetrik sejak tahun 2001, otoritas Pemerintah Daerah Khusus Papua dalam pengelolaan keuangan lebih besar dibanding kebijakan desentralisasi simetrik tahun 2004. Terhadap faktor ini, aspek penerimaan dalam bentuk Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, Dana Perimbangan serta Dana Otonomi Khusus sebagai sumber keuangan daerah cenderung mengalami kenaikan signifikan. Mekanisme pengeluaran keuangan daerah di Provinsi Papua sejak tahun 2001 relatif tak dibatasi lewat mekanisme pengeluaran keuangan yang ketat.[6] Sejumlah instrument yang dikeluarkan pusat untuk mengendalikan selera konsumtif tanpa pertanggungjawaban yang jelas diasumsikan hanya berlaku bagi daerah dengan kebijakan desentralisasi simetrik. Sekalipun pemerintah setiap tahun berupaya menambah alokasi dana otonomi khusus, namun secara kumulatif Pemerintah Daerah Papua merasa tak pernah cukup dihadapkan pada beban urusan khusus yang telah didesentralisasikan. Pernyataan Gubernur Provinsi Papua Lukas Enembe setidaknya memperkuat kesimpulan diatas, dimana Papua dinilai terlalu luas dengan 30 kabupaten/kota sehingga membutuhkan dana yang tak sedikit. Alokasi dana otonomi khusus menurutnya lebih penting diarahkan dalam pembangunan sektor pendidikan, kesehatan dan ekonomi sebagai masalah fundamental.[7] Jika dilihat dari aspek ini sebenarnya alokasi keuangan Pemerintah masih lebih tinggi dibanding keuangan daerah secara keseluruhan. Masalahnya apakah banyaknya urusan yang didesentralisasikan ke Papua secara paralel perlu mengubah keseimbangan keuangan sebagaimana prinsip yang selalu dikemukakan No Mandate Without Funding? Apabila hal itu menjadi prinsip pokok, maka neraca keuangan pemerintah versus daerah kemungkinan lebih seimbang jika tidak menguntungkan daerah. Persoalan hubungan pusat-daerah dari aspek keuangan harus diakui masih menjadi kendala utama tidak saja di Indonesia, demikian pula di berbagai negara. Hal ini berkaitan pula dengan komitmen pemerintah dalam sejumlah agenda besar seperti reformasi birokrasi yang tampak belum berjalan konsisten. Gambaran ini menunjukkan bahwa derajat desentralisasi asimetrik mengalami peningkatan dimana perubahan mekanisme pengelolaan keuangan mengakibatkan otoritas pengambilan keputusan lebih besar dapat dilakukan oleh Pemerintah Daerah Khusus Papua. Terlepas dari itu, dampak dari tingginya otoritas pengelolaan keuangan oleh pemerintah daerah tak sedikit menimbulkan gejala korupsi di wilayah Papua.

Kelima, kemampuan legislatif daerah dalam menetapkan berbagai produk peraturan daerah sejak tahun 2001 tak mengalami peningkatan signifikan, bahkan cenderung stagnan. Sekalipun intervensi pemerintah dalam pengambilan keputusan cenderung berkurang dengan alasan memberikan diskresi yang lebih luas untuk mengembangkan otonomi khusus, namun faktanya DPR Papua tak mampu menghasilkan peraturan daerah istimewa dan peraturan daerah khusus sebagaimana diamanatkan undang-undang otonomi khusus. Akibatnya, kinerja otonomi khusus terkesan berjalan di tempat disebabkan belum memadainya perangkat hukum sebagai landasan teknis dalam mengoperasionalisasikan undang-undang otonomi khusus Papua. Dalam enam tahun pertama implementasi otonomi khusus Papua, perangkat hukum dalam bentuk Peraturan Daerah Istimewa (Perdasi) dan Peraturan Daerah Khusus (Perdasus) yang sudah dirumuskan dan ditetapkan hanya 4 Perdasi, sementara undang-undang otonomi khusus Papua mengamanatkan pembuatan 17 Perdasi dan 11 Perdasus. Harus diakui bahwa rendahnya kualitas legislatif lokal menjadi salah satu sebab banyaknya peraturan daerah yang tak mampu diselesaikan. Selain itu lemahnya kaderisasi dan rekrutmen partai di tingkat lokal turut memberi kontribusi bagi lahirnya peraturan daerah yang tak bermutu. Untuk faktor ini harus diakui pula bahwa derajat desentralisasi asimetrik tak dapat dikatakan semakin baik, sebab sekalipun diskresi yang diberikan lewat otonomi khusus sedemikian luas, namun sejauh ini DPR Papua tak mampu meningkatkan fungsinya dalam menetapkan regulasi di tingkat lokal baik secara kuantitatif maupun kualitatif. Selain rendahnya sumber daya manusia, kendala lain yang dihadapi DPR Papua adalah kekuatan bargaining politic Majelis Rakyat Papua sebagai partner sekaligus bersikap oposan dalam hal kebijakan strategis.

Keenam, tingkat ketergantungan Pemerintah Daerah Khusus Papua terhadap keuangan pemerintah menentukan derajat desentralisasi asimetrik. Fakta bahwa tingkat ketergantungan pemerintah daerah khusus terhadap keuangan pusat dibanding pendapatan daerah yang diharapkan menjadi dasar bagi perkembangan desentralisasi asimetrik dapat dilihat dari peningkatan sumber keuangan daerah yaitu Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, Dana Bagi Hasil dan Dana Otonomi Khusus itu sendiri. Khusus peningkatan dana otonomi khusus Papua sejak tahun 2002 hingga 2013 dapat dilihat pada tabel berikut;
 
Tabel.1
Peningkatan Dana Otonomi Khusus di Provinsi Papua
Tahun 2002-2013
Tahun
Jumlah (Triliun)
 
2002
Rp. 1.175
2003
Rp. 1.539
2004
Rp. 1.642
2005
Rp. 1.775
2006
Rp. 2.913
2007
Rp. 3.295
2008
Rp.   3.59
2009
Rp.   3.59
2010
Rp. 3.849
2011
Rp.   4.51
2012
Rp. 5.476
2013
Rp. 6.222
Sumber: Direktorat Jenderal Anggaran Kementrian Keuangan

  Sementara kontribusi pendapatan asli daerah rata-rata hanya berkisar 2-10% dari total anggaran yang diterima pemerintah.[8] Sekalipun beberapa daerah sejak penerapan kebijakan desentralisasi tahun 2004 memperoleh tambahan dari alokasi sumber baru dalam bidang pertambangan dan gas termasuk Papua, namun tingkat ketergantungan daerah tetap tinggi disamping bertambahnya daerah otonom yang pada masa penerapan desentralisasi tahun 1999 mengalami pertumbuhan ibarat cendawan di musim hujan. Hingga tahun 2013, Provinsi Papua mengalami pemekaran menjadi Provinsi Papua Barat berikut sejumlah daerah otonom baru setingkat kabupaten seperti Mappi, Paniai, Daiyai, Mamberamo, Manokwari Selatan dan Pegunungan Arfak.

Terlepas dari itu, yang menjadi ukuran dalam menentukan derajat desentralisasi asimetrik adalah apakah daerah otonom baru tumbuh sebagai manifestasi dari kebutuhan masyarakat ataukah lebih di dorong oleh keinginan pemerintah dalam mengendalikan gejolak di Papua. Jika diteliti lebih jauh, sejumlah pemekaran di Papua banyak mengandung masalah seperti tak terpenuhinya syarat jumlah penduduk dan parameter ekonomi sebagaimana di atur dalam peraturan pemerintah. Sekalipun demikian, tumpukan proposal pengajuan pemekaran terus bertambah di DPR dan Pemerintah. Indikasi tersebut menyiratkan bahwa sekalipun sejumlah persyaratan yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan tak sepenuhnya terpenuhi, namun pemerintah tetap menyetujui terbentuknya daerah otonom baru di Papua dengan pertimbangan politik mempercepat pelayanan dan pembangunan daerah terisolir. Tuntutan yang sedemikian tinggi menunjukkan bahwa aspirasi lebih di dorong oleh kebutuhan masyarakat setempat (bottom up) dibanding kekuatan pemerintah dalam mendesain tumbuhnya daerah otonom baru. Tanpa menutup mata, terdapat pula pendapat tentang persoalan terciptanya ketergantungan sebagaimana dikatakan Kambuaya (dalam Syarwi:2013), bahwa “strategi dan pendekatan pembangunan yang dilaksanakan di Tanah Papua selama puluhan tahun lebih banyak di dominasi oleh kebijakan dan pendekatan politik daripada pendekatan-pendekatan kesejahteraan”. Menurutnya, akibat dari model pendekatan seperti itu telah menciptakan ketergantungan yang sangat kental di kalangan masyarakat asli Papua. Ketergantungan tampak dalam bentuk ketergantungan pemerintah daerah (kabupaten/kota) kepada pemerintah provinsi, maupun ketergantungan kabupaten/kota dan provinsi pada pemerintah pusat.

Ketujuh, luas wilayah khusus menentukan derajat desentralisasi asimetrik. Alasannya, dengan kewenangan yang ada daerah khusus lebih mampu menyelesaikan berbagai masalah secara efisien dan efektif. Luas wilayah menunjukkan tanggungjawab pemerintah daerah sehingga semakin luas cakupan pelayanan semakin kecil peran dan intervensi pusat. Sekalipun sejak 1999 luas wilayah dan cakupan pelayanan dilakukan secara fused model, namun prinsip-prinsip pelayanan yang bersentuhan langsung dengan urusan daerah lain tak begitu jelas di atur sehingga derajat desentralisasi asimetrik sulit ditentukan. Persoalan yang dihadapi adalah apakah dengan luas wilayah dan besaran isi desentralisasi asimetrik dapat dilaksanakan oleh daerah khusus? Faktanya banyak kewenangan dan urusan yang diberikan belum maksimal dijalankan. Sejak era desentralisasi 2004, pengelolaan kewenangan ditentukan berdasarkan prinsip eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Prinsip ini menjadi dasar dalam penyelesaian urusan kesehatan, pendidikan, pertanahan, sampah, perbatasan, tambang dan lintas daerah otonom yang menjadi urusan bersama. Prinsip yang dikandung dalam kebijakan ini tidak saja memberi koridor bagi daerah namun mekanisme yang lebih mudah dalam pengelolaan pelayanan lintas daerah. Urusan yang dilaksanakan dibagi dalam dua klaster utama yaitu urusan wajib dan urusan pilihan. Disamping itu terdapat urusan bersama (concurrent) yang dapat dilaksanakan oleh dua entitas pemerintahan yang berbeda. 

Apabila derajat desentralisasi dalam faktor ini dilihat dari aspek kemampuan daerah khusus menyelesaikan masalah dengan luas wilayah dan semakin minimnya intervensi Pemerintah, maka dapat dikatakan bahwa derajat desentralisasi asimetrik sejak tahun 2001 di Papua lebih tinggi dibanding derajat desentralisasi simetrik tahun 1999. Pada era 1999 daerah memang memiliki cakupan wilayah dan pelayanan yang luas, namun realitasnya banyak urusan tak dapat dijalankan dengan baik. Sekalipun diakui lambat, namun periode pertama kebijakan desentralisasi asimetrik di Papua (2001-2005), persentase penduduk miskin mengalami penurunan sebesar 0,97 persen dari 41,8 persen menjadi 40,83 persen. Sayangnya kondisi ini tak bertahan lama, sebab sampai dengan Maret 2013 persentase kemiskinan di Papua belum menunjukkan gambaran yang memuaskan. Tampaknya diperlukan skema alokasi anggaran yang lebih besar ke level terendah kabupaten/kota disamping perlunya transparansi pengelolaan dana otonomi khusus.

Kedelapan, faktor terakhir berkaitan dengan seberapa jauh dominasi partai lokal dalam mengartikulasikan kepentingan dibanding intervensi partai nasional.  Di luar Provinsi Nanggroeh Aceh Darussalam yang memiliki partai lokal, semua daerah memiliki struktur hirarkhi partai nasional. Partai politik yang berada di Papua hanyalah kepanjangan organ partai politik di tingkat nasional. Secara umum kebijakan partai nasional dikanalisasikan secara hirarkhi ke cabang dan ranting di daerah. Dampaknya, semua kebijakan partai politik di Papua sangat tergantung pada kebijakan partai di tingkat nasional. Sekalipun beberapa partai nasional telah memberikan otonomi yang luas pada pengurus cabang dan ranting partai di daerah, namun artikulasi kepentingan di tingkat legislatif pada umumnya belum mencerminkan kepentingan masyarakat lokal, kecuali kepentingan elit itu sendiri. Sebagai contoh kasus pemilu lokal di Papua, semua pasangan kandidat yang akan berkompetisi sebagai kepala daerah wajib memperoleh restu dari elit partai di tingkat nasional selain sangat ditentukan oleh persetujuan Majelis Rakyat Papua. Tanpa rekomendasi tertulis dari pimpinan puncak partai nasional, pasangan kandidat sulit memperoleh tiket melaju ke pemilu lokal. Ini menunjukkan bahwa peran partai lokal dalam merepresentasikan kepentingan masyarakat masih didominasi partai nasional. Sejak implementasi desentralisasi tahun 1999 hingga kebijakan desentralisasi asimetrik 2001, kinerja partai politik lokal di Papua tak banyak memainkan peranan kecuali mengamini semua kebijakan partai nasional dan menunggu restu MRP. Untuk faktor ini dapat dikatakan bahwa peranan partai politik yang minim menunjukkan derajat desentralisasi asimetrik rendah. Namun demikian, apabila posisi MRP dalam banyak hal dianggap telah menggantikan peran partai lokal, sehingga secara bottom up mampu memainkan peran partai politik lokal, maka dapat saja dikatakan bahwa derajat desentralisasi asimetrik cukup tinggi.

Penutup

          Dari gambaran sejumlah faktor di atas dapat disimpulkan bahwa derajat desentralisasi asimetrik di Provinsi Papua secara kuantitatif mengalami peningkatan, namun secara kualitatif tak banyak memperlihatkan hasil yang menggembirakan. Jika derajat desentralisasi asimetrik dimaknai sebagai kebebasan daerah khusus dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya secara khusus pula, maka dengan sejumlah kewenangan yang diberikan dapat dikatakan mengalami peningkatan. Tetapi jika derajat desentralisasi asimetrik dilihat dari dampak yang ditimbulkannya, maka terdapat sejumlah catatan yang mesti diantisipasi jika tak ingin dikatakan gagal. Tampak pula bahwa perubahan desentralisasi simetrik ke desentralisasi asimetrik di Papua cenderung belum dipahami dalam makna kualitatif, yang cenderung mengemuka adalah tuntutan kuantifikasi kewenangan dalam bentuk alokasi dana yang terus meningkat. Hal ini dapat dilihat pada faktor besaran kewenangan yang diserahkan serta jenis kewenangan khusus yang dikerjakan. Jika kondisi ini dibiarkan tanpa upaya pengendalian yang efektif dapat menciptakan ketergantungan dalam jangka panjang, selain ancaman isu separatisme. Dalam konteks itu diperlukan suatu pemahaman yang setaraf dalam bentuk hubungan sistemik sehingga pengawasan pemerintah tidaklah dipandang sebagai ancaman, melainkan upaya mendorong kualitas desentralisasi asimetrik. Kesimpulan itu setidaknya didukung oleh gambaran faktor kontrol pemerintah serta seberapa besar otoritas pengambilan keputusan di level pemerintah daerah.

Faktor lain yang mempengaruhi kualitas desentralisasi asimetrik di Papua adalah kesiapan sumber daya manusia untuk menghasilkan regulasi di tingkat lokal, demikian pula partisipasi elit dan masyarakat. Dalam hubungan itu selain upaya pendidikan yang berkelanjutan, diperlukan pula sosialisasi konsep dan kebijakan desentralisasi asimetrik secara terus-menerus sehingga dapat diterima tidak saja oleh elit, demikian pula masyarakat luas di Papua. Tanpa strategi ini, kemungkinan desentralisasi asimetrik hanyalah milik elit politik dan birokrasi dengan setumpuk gejala korupsi sebagai indikasinya, jauh bagi kemanfaatan masyarakat Papua. Kondisi ini setidaknya di dukung oleh gambaran faktor inisiasi masyarakat serta peran partai politik lokal dalam menghasilkan produk hukum daerah.

Harus pula diakui bahwa kebijakan desentralisasi asimetrik menjadi sarana strategis bagi Papua untuk meretas jalan menuju pembelajaran demokrasi, sekalipun derajat desentralisasi secara umum paradoks dengan upaya efisiensi dan kontrol pemerintah. Kesimpulan ini mengingatkan pada dilema demokrasi, dimana semakin tinggi orientasi pada upaya pencapaian kualitas demokrasi yang diinginkan, semakin tinggi pula dampak in-efisiensi. Sebaliknya, semakin tinggi orientasi terhadap efisiensi semakin rendah pula upaya kearah pencapaian kualitas demokrasi.

 
Referensi

Conyers, Diana, 1986. Decentralization and Development: a Framework for Analysis, Community Development Journal. (Vol.21, Number 2, April)
Cheema, G Shabbir, Dennis A Rondenelli, 1983. Decentralization and Development, Policy Implementation in Developing Countries. Sage Publication, Beverly Hills/London/New Delhi
Gaffar, Affan, 1999. Politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasi. Pustaka Pelajar, Jogjakarta
Hanif, Nurcholis, 2005. Teori dan Praktek Pemerintahan dan Otonomi Daerah. Grasindo, Jakarta
Hidayat, Syarif, 2007. Too Much Too Soon, Local State Elite’s Perspective On and The Puzzle Of Contemporary Indonesian Regional Autonomy Policy, Jakarta, Rajawali Grafindo Persada
Jusuf SK, 2012.  Otonomi Daerah Di Persimpangan Jalan. Pustaka Spirit, Jakarta, Edisi 2
Kaho, Josef Riwu, 1997. Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia. Rajawali Pers, Jakarta
Koirudin, 2005.  Sketsa Kebijakan Desentralisasi Di Indonesia, Format Masa Depan Otonomi Menuju Kemandirian Daerah. Averroes Press, Malang
Komariah, Siti, 2009. Otonomi Khusus dan Percepatan Pembangunan di Tanah Papua, diakses tgl 20 Juli 2013
Labolo, Muhadam, 2012. Cela Korupsi di Pemerintah Daerah, Jurnal MIPI, Jakarta, Vol.1 Tahun 2013
Muluk, Khairul, 2006. Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah. Bayumedia, Jakarta
Maslichah, Siti, 2012. Upaya Pemerintah Daerah dalam Pencegahan Korupsi di Kabupaten Keerom, Jatinangor, Perpustakaan IPDN
Romli, Lili, 2007. Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal. Pustaka Pelajar, Jogjakarta
Sarundajang, S.H, 2005. Babak Baru Sistem Pemerintahan Daerah. Kata Hasta, Jakarta
Smith, Brian C, 1985. Decentralization: The Territorial Dimension of the State. London: George Allen & Unwin
Syarwi, Pangi, 2013. Dasar Pemikiran Otonomi Khusus Papua, diakses tgl 20 Juli 2013
Kompilasi Undang-Undang Otonomi Daerah dan Sekilas Proses Kelahirannya (1903-2004), Kerjasama Institute for Local Development-Yayasan Tifa, Jakarta, 2004
Suara Pembaharuan, 2000. Otonomi atau Federalisme, Dampaknya Terhadap Perekonomian. Jakarta

Data Direktorat Anggaran Kementrian Keuangan Republik Indonesia
Data Badan Pusat Statistik Provinsi Papua.
Koran Republika, 8 Juli 2013.

 

 




[1] Sumber: Direktorat jenderal Anggaran Kementrian Keuangan/BPS Provinsi Papua 2013.
[2] Smith, Brian C, 1985. Decentralization: The Territorial Dimension of the State. London: George Allen & Unwin, pg.84.
[3] Conyers, Diana, 1986. Decentralization and Development: a Framework for Analysis, Community Development Journal, (Vol.21, Number 2, April), pg, 88-100.
[4] Untuk ulasan soal ini lihat Muluk, Khairul, 2006, Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah, Bayumedia, Jakarta, hal.18-22.
[5] Untuk hal ini lihat catatan Siti Maslichah dalam “Upaya Pemerintah Daerah dalam Pencegahan Korupsi di Kabupaten Keerom Provinsi Papua”, Perpustakaan IPDN, 2012. Sebagai perbandingan lihat juga Muhadam Labolo dalam “Celah Korupsi di Pemerintah Daerah, Jurnal MIPI, Vol. 1 Tahun 2013.
[6] Berbagai aturan pelaksanaan dikeluarkan secara berlapis-lapis mulai UU 33/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, juga Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2005 yang menjadi Pedoman Umum Pengelolaan Keuangan Daerah, termasuk Peraturan Menteri Dalam Negeri tentang Penyusunan APBD setiap tahun berjalan. Di luar itu daerah diwajibkan merujuk pada Pengelolaan Keuangan Negara sebagaimana diatur dalam UU No.15 Tahun 2007 dan turunannya seperti proses pengadaan barang dan jasa yang diatur melalui Keputusan Presiden.
[7] Koran Republika, Dana Otsus Papua Tak Manjur, hal,3, Senin, 8 Juli 2013. Terlepas dari itu menurut Syarwi (2013), problem menyangkut dimensi keuangan tampak pada pembagian dan pengelolaan dana Otsus sejauh ini belum dilakukan sesuai amanat UU Otsus lewat hadirnya Perdasus. Pembagian dana Otsus hanya dilakukan berdasarkan kesepakatan Bupati/Walikota se-tanah Papua. Sementara pengelolaannya hanya didasarkan pada Permendagri (terakhir Permendagri No. 59 Tahun 2006) yang dianggap tidak tepat sasaran. Dalam struktur APBD Papua sejak pemberlakuan Otsus juga tidak ditemukan kuota dana sebesar 30 persen untuk pendidikan dan 15 persen untuk kesehatan. Pembagian dana Otsus yang besarnya 70 persen untuk Papua dan 30 persen untuk Papua Barat sejak tahun 2008 juga dilakukan dengan tanpa dasar hukum yang jelas.
[8] Satu contoh kontribusi Pendapatan Asli Daerah Kabupaten Padang Pariaman dapat dilihat sejak penelitian tahun 2001 oleh Tri Ratnawati dalam Romli, Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal, 2007, Pustaka Pelajar, Jogjakarta. Bandingkan dengan data Kementrian Dalam Negeri dalam Evaluasi Otda tahun 2012.