Minggu, 01 Desember 2013

Diskresi, Tuntutan Moral dan Kealpaan Hukum


Oleh. Dr. Muhadam Labolo[2]

I
Ketika rezim Sulaiman As diperhadapkan pada kasus seorang bayi diperebutkan oleh dua orang ibu, Sulaiman tampaknya tak menggunakan legalitas formal sebagai rujukan dalam pengambilan keputusan.[3] Penggunaan sebilah pedang sebagai media untuk menemukan ibu yang sesungguhnya merupakan gejala dimana praktek ‘diskresi’ sebagai apa yang menjadi topik perbincangan kita hari ini memiliki korelasi positif, khususnya penggunaan kekuasaan (power) oleh setiap pemimpin. Tanpa diskresi dramatis semacam itu Sulaiman sulit menentukan siapa sesungguhnya pemilik sah bayi yang diperebutkan. Terlepas apakah status Sulaiman dalam konteks ini dapat diperdebatkan sebagai pejabat administrasi publik dalam arti birokrasi, ataukah seorang pemimpin politik yang menetapkan kebijakan makro dibanding sekedar urusan administrasi yang bersifat teknis, tentu saja kasus semacam itu membutuhkan suatu intervensi diluar kelaziman sepanjang terjadi kekosongan hukum (vacum of law) yang mengatur soal-soal pemerintahan mutakhir serta menyangkut kepentingan masyarakat yang lebih tinggi (solus populis supreme lex).  
II

Prinsip solus populis supreme lex merupakan salah satu landasan filosofis bagi setiap penyelenggara pemerintahan. Tanpa itu, maka kebijakan hanya akan menghasilkan regulasi yang bersifat sempit dan nomotetik. Kebijakan cenderung hanya memproduk pejabat sekelas robot, sekaligus menihilkan spirit kemanusiaan dalam kebijakan itu sendiri. Bukankah kebijakan sebagai produk hukum salah satu tujuannya adalah memanusiakan manusia, bukan menjadikan manusia sebagai instrument mekanik. Disinilah kritik mendasar kita terhadap prinsip impersonalitas birokrasi Maximilliam Weber (1864-1920), dimana birokrasi tampak kehilangan humanisme yang justru melayani manusia itu sendiri. Sebagai manusia, setiap orang paling tidak dilindungi kebebasannya untuk berekspresi, sekaligus pada saat yang sama perlunya pembatasan kebebasan ketika bersentuhan dengan kepentingan orang banyak (publik)[4]. Bagi seorang pejabat publik (politisi), yang penting adalah bagaimana memproduk gagasan besar sebagai keutamaan bagi orang banyak (commons good), sementara bagi seorang pejabat administrasi adalah bagaimana menjabarkan gagasan besar tadi menjadi putusan teknis yang lebih efisien, efektif dan fleksibel. Bagi pejabat sepopuler Jokowi, Dahlan Iskan dan Jusuf Kalla, sebagian besar gagasan mereka menurut pendapat saya adalah bentuk diskresi dari problematik bangsa yang tak bisa diselesaikan lewat pendekatan struktural-legalistik. Kasus lelang jabatan Jokowi pada dasarnya adalah kebijakan yang bertentangan secara legalistik.[5] Demikian pula sejumlah terobosan Dahlan Iskan yang menghilangkan sejumlah jabatan dilingkungan BUMN, atau pola-pola penyelesaian masalah Aceh oleh Jusuf Kalla yang memaksa pejabat birokrasi untuk menata kembali UU Parpol, kewenangan dalam pemerintahan daerah (agama), termasuk membuat birokrasi pusing memikirkan pernak-pernik bendera Aceh agar tetap konstitusional. Pada derajat itu, pejabat birokrasi seringkali mengalami kendala untuk keluar dari pola pikir in of the box. Pejabat administrasi sebagai bagian dari mesin birokrasi terikat dan terpenjara oleh rules. Orientasi pada aturan yang sedemikian ketat dan bahkan berlebihan menjadikan birokrasi sulit berpikir out of the box sebagaimana para politisi yang berupaya mencari ‘kemenangan’ (win) lewat prinsip menghalalkan segala cara.[6] Diskresi positif dalam kerangka kemenangan tadi setidaknya dikuatkan oleh hasil survei Indonesia Governance Indeks (IGI, 2013), bahwa daerah-daerah yang dipimpin oleh kepala daerah populer karena berbagai inovasi yang ‘tak lazim’ seperti Fadel Muhammad (Gorontalo) dan Gamawan Fauzi (Sumatera Barat) telah menaikkan indeks kinerja birokrasi yang cukup signifikan sepanjang tahun 2005-2010.[7] Sementara diskresi yang berlebihan lewat prinsip ‘menghalalkan segala cara’ telah memproduk 304 kepala daerah berurusan dengan soal-soal korupsi.[8] 

III

Dalam khasanah desentralisasi di Indonesia, dikenal pula jenis desentralisasi dalam arti luas, yaitu medebewind dan vrij bestuur. Medebewind biasanya dialih-bahasakan sebagai tugas pembantuan yang berarti hak menjalankan peraturan-peraturan dari pemerintah pusat atau daerah tingkat atasan berdasarkan perintah pihak atasan itu (The Liang Gie,1967:112).[9] Sementara  istilah Vrij Bestuur, diartikan kalau ada keragu-raguan tentang siapa yang berwenang terhadap suatu masalah maka daerah terdekatlah yang mengambil kewenangan itu (Sinjal, 2001).[10]   Pertimbangannya adalah kewenangan dapat dirinci satu persatu, tetapi tidak ada satupun undang-undang yang dapat memprediksi masalah-masalah sosial yang berkembang dinamis sehingga bila ada kevakuman kewenangan penanganan masalah tertentu, maka asas vrij bestuur dapat digunakan sebagai jalan keluar (way out). Berbeda dengan Sinjal, Benyamin Hoessein berpendapat bahwa vrij bestuur bukanlah tipe dari desentralisasi, tetapi diskresi dari seorang pejabat pemerintahan untuk mengatasi suatu masalah yang tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan yang ada.[11] Dengan adanya vrij bestuur maka pejabat pemerintahan tidak dapat menghindar dari penyelesaian suatu masalah social dengan alasan tidak ada peraturan perundang-undangan yang mengaturnya. Disini tampak bahwa pandangan pertama cenderung menempatkan diskresi secara legalistik sebagai salah satu cara menyelenggarakan pemerintahan di daerah selain desentralisasi dan dekonsentrasi. Sementara pendapat kedua lebih menempatkan diskresi secara moral (local wisdom) untuk menjawab kekosongan legalistik dalam menjawab persoalan masyarakat.
IV

Terhadap pertanyaan praktis perlukah diskresi bagi seorang pejabat administrasi, adalah penting melihat kembali hukum selain moral sebagai sumber pijakan. Tidaklah sulit untuk menyangka bahwa hukum positif secara nyata tak mampu menjawab persoalan-persoalan pemerintahan yang kian bertambah. Itulah mengapa Sarlito (2010), menegaskan pentingnya memberikan tekanan sosiologi pada hukum kita agar tampak lebih manusiawi dan mencegah terjadinya kebuntuan (deadlock) dalam menjawab dinamika masalah pemerintahan di Indonesia.[12] Apakah persoalan-persoalan semacam kehilangan sandal, beberapa buah kelapa sawit, atau pencurian arus listrik untuk Handphone seorang tetangga patut di seduh lewat pendekatan legalistik? Tidakkah para pemimpin lapangan cukup menggunakan diskresi dalam bentuk inisiasi hukum sosial yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat (adatrecht) sebagai instrument penyelesaian perkara tanpa harus menyertakan pasal pencurian sebagaimana diatur dalam KUHAP? Inilah diskresi sekaligus upaya menghidupkan kembali hukum secara fungsional, bukan semata-mata bersandar pada aspek struktural-legalistik. Disini diskresi berkenaan dengan soal-soal kebijaksanaan, atau apa yang kita sebut dengan wisdom, agar sebuah kebijakan tidak saja mampu menjangkau masalah yang dihadapi, namun memberi nuansa urgensif bagi orang banyak. Namun demikian tampak bahwa masalah diskresi bukan pada soal ontologinya, namun persoalan penting lebih pada aspek aksiologiknya, misalnya bagaimanakah sebuah kebijaksanaan dapat dibuktikan sebagai tindakan diskresi bagi kepentingan orang banyak, ataukah sebuah pelanggaran hukum sebagaimana kasus Bupati Jembrana? Jika diskresi disandarkan pada aspek hukum, maka dia hanyalah jawaban atas kealpaan hukum itu sendiri. Tentu saja diskresi lebih cenderung menjawab persoalan moral, dimana suatu masalah yang menyangkut kepentingan orang banyak lebih utama didahulukan dalam bentuk intervensi kebijaksanaan daripada membiarkan suatu masalah berkembang menjadi lebih serius hanya karena tak ada rujukan legalistiknya. Menurut saya jauh lebih baik mengambil tindakan sekalipun kemungkinan keliru dibanding membiarkan suatu masalah berlarut-larut. Hal ini dapat menimbulkan implikasi hukum lewat dugaan pembiaran (high crime). Dalam konteks inilah kita perlu menempatkan asas diskresi sebagai wujud dari vrij bestuur dalam rancangan undang-undang pemerintahan daerah dan administrasi pemerintahan, sekaligus membatasinya guna mencegah terjadinya abuse of power.

Terkait soal etika dalam diskresi, kita perlu memikirkan kembali kasus-kasus yang bertalian dengan hal itu. Misalnya, apakah membiarkan seseorang dilantik dalam penjara sebagaimana kasus Wakil Bupati Mesuji, atau Walikota Tomohon yang melantik pejabat administrasi dari balik jeruji besi adalah satu tindakan diskresi yang etis? Jika dilihat sepintas batasan diskresi sebenarnya terpenuhi, sebab selain tak ada aturan legal yang dilanggar, terdapat alasan kekosongan hukum dalam pengaturan soal tersebut, disamping menyangkut kepentingan masyarakat luas yang mungkin saja dapat mengakibatkan konflik jika tidak dilakukan pelantikan. Namun aspek etika terhadap diskresi semacam itu patut dipertimbangkan, sehingga masyarakat dapat membedakan antara mana pejabat dan mana penjahat. Sebersih apapun Toilet di Brunei Darussalam, tetap saja secara etik kita tak pernah menganggap tempat semacam itu dapat dijadikan tempat sholat.  

         



[1] Makalah pendek ini disampaikan dalam diskusi terbatas terhadap Laporan Akhir Kajian Legalitas dan Akuntablitas Diskresi dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Hotel Traveler, 14 Nov 2013, oleh Balitbang Kemendagri.
[2] Ketua Pusat Kajian Desentralisasi Forum Doktor IIP/IPDN, Direktur Pusat Kajian Strategik Pemerintahan Jakarta. Dosen Pasca Sarjana pada IIP/IPDN Jakarta/Jatinangor.
[3] Al Hadisil Anbiya, bab biografi Sulaiman, diwiriwatkan oleh Bukhari, 6/458 no.3427
[4] Soal ini lihat pokok pikiran Hobes dan Locke dalam Filsafat Politik, oleh Henry J Schmandt, Pustaka Pelajar, Jakarta, 2002, hal, 301-329.
[5] Lihat kembali UU Kepegawaian atau PP Nomor 19 Tahun 2008 Tentang Kecamatan.
[6] Makna menghalalkan segala cara merupakan cara berpikir prakmatis yang diadopsi dalam pertimbangan politik Machiavelli bagi sang penguasa, lihat Il Principle (The Princes).
[7] Lihat Survei IGI,  Republika, Oktober 2013
[8] Laporan Kemendagri (Otda) hingga September 2013 terdapat 173 Kepala Daerah bermasalah korupsi, kini meningkat hingga 304 Kepala Daerah (November 2013).
[9] Gie, T.L. 1967. Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Jakarta, Gunung Agung.
[10] Lihat Sinjal, Tali Kendali di Leher 368 Kabupaten, dalam Tempo, 28 Oktober, 2001.
[11] Untuk hal ini lihat Muluk, Khairul, 2006. Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah, Center for Indonesian Reform, hal.7-8, Bayu Media Publishing, Jatim.
[12] Dalam Labolo, Muhadam, 2013, Kekosongan Etikalitas Pemerintahan, Wadi Press, Jakarta.

Selasa, 29 Oktober 2013

Pokok-Pokok Laporan Evaluasi IPDN


oleh.
TIM EVALUASI (2007)
I. PENDAHULUAN

Terjadinya tindakan kekerasan yang berulang dilakukan oleh praja senior terhadap praja junior telah memunculkan reaksi negatif publik yang sangat luas, terutama opini yang menuntut pembubaran IPDN.  Evaluasi secara menyeluruh menuju perubahan yang fundamental terhadap penyelenggaraan pendidikan di Institut Pemerintahan Dalam Negeri telah dilakukan dengan tujuan memperoleh pemahaman kelayakan IPDN sebagai perguruan tinggi kedinasan dalam mencetak kader pamong praja, dan untuk memperoleh alternatif solusi lembaga pembinaan kader pemimpin pemerintahan ini yang seharusnya berwawasan keilmuan, demokratis, beretika dan memiliki moralitas yang tinggi sebagai pelayan masyarakat. Tim memfokuskan evaluasi pada aspek kepemimpinan dan manajemen, aspek akademik yang meliputi pengajaran dan pelatihan beserta faktor-faktor pendukungnya, dan  aspek kemahasiswaan yang mencakup kegiatan intra dan ekstrakurikuler yang dilakukan mahasiswa, yang secara fungsional ditempatkan di bawah supervisi sistem pengasuhan.

II. SEJARAH SINGKAT PENDIDIKAN PAMONG PRAJA 

Penyelenggaraan pendidikan kader di lingkungan Departemen Dalam Negeri terbentuk melalui suatu proses sejarah yang panjang, sejak tahun 1920, diawali dengan terbentuknya sekolah pendidikan Pamong Praja dengan nama Opleidings School Voor Inlandsche Ambtenaren (OSVIA) dan Middlebare Opleiding School Voor Inlandsche Ambtenaren (MOSVIA), untuk memperkuat penyelenggaraan pemerintahan Hindia Belanda yang diselenggarankan oleh kaum pribumi (Binnenlands Bestuur Corps).

Pada awal kemerdekaan, kebutuhan akan tenaga Pamong Praja pada tahun 1948 dibentuklah lembaga pendidikan dalam lingkungan Kementerian Dalam Negeri yaitu Sekolah Menengah Tinggi (SMT) Pangreh Praja di Jakarta dan Makassar. Kemudian tahun 1952, diselenggarakan Kursus Dinas C (KDC) di kota Malang, yang kemudian dibentuk pula di beberapa provinsi yaitu Jakarta, Medan, Aceh, Bandung, Bukittinggi, Pontianak, Makassar, Ambon, Palangkaraya, dan Mataram. Kemudian pada tahun 1956 ditingkatkan menjadi Akademi Pemerintahan Dalam Negeri (APDN) di Malang Jawa Timur yang diresmikan oleh Presiden Soekarno, selanjutnya diikuti dengan pembentukan APDN di 20 Provinsi.

Tahap selanjutnya pada tahun 1967, APDN ditingkatkan menjadi  Institut Ilmu Pemerintahan (IIP) di Malang Jawa Timur. Pada tahun 1972 dipindahkan ke Jakarta dan diresmikan oleh Presiden Soeharto. Pada tahun 1989 pemerintah menutup APDN di 20 Provinsi dan disatukan menjadi APDN Nasional di Jatinangor Jawa Barat. Pada tahun 1992  APDN Nasional  ditingkatkan statusnya menjadi Sekolah Tinggi Pemerintahan Dalam Negeri (STPDN). Sejak saat itu telah terjadi dualisme antara STPDN dan IIP yang sama-sama menghasilkan lulusan sarjana dengan pangkat (III/a). Pada tahun 1999 kebijakan pendidikan nasional mengatur bahwa suatu departemen tidak boleh memiliki dua atau lebih perguruan tinggi yang menyelenggarakan pendidikan dalam ilmu yang sama. Kebijakan tersebut mendorong Departemen Dalam Negeri mengintegrasikan STPDN ke dalam IIP. Pengintegrasian kemudian terwujud dengan ditetapkannya Keputusan Presiden Nomor 87 Tahun 2004 tentang Penggabungan STPDN ke dalam IIP dan sekaligus mengubah nama IIP menjadi Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN). Akan tetapi pola pendidikan IPDN menggunakan pola warisan STPDN yang cenderung mempratekkan cara-cara kekerasan ketimbang budaya pendidikan IIP yang berorientasi pada pengembangan keilmuan yang demokratis.  

III. ANALISA DAN EVALUASI

Praktek kekerasan yang berlangsung adalah sebuah tradisi yang tertanam sejak awal. Bibit itu disemaikan melalui kebiasaan di APDN Bandung yang menerapkan sanksi fisik terhadap praja yang bersalah dan perlu segera dikoreksi. Pada tahun 1989 APDN-APDN daerah diintegrasikan menjadi APDN Nasional di kampus Jatinangor dan pembinaan praja dilakukan oleh pengasuh yang berasal dari APDN Bandung yang disupervisi oleh pengasuh dari Akademi Militer, dan melegitimasi penerapan sanksi fisik sebagai instrumen pembinaan praja. Pola pembinaan praja yang menerapkan sanksi fisik mengalami proses internalisasi sebagai bagian dari kehidupan kampus. Sejak itu, kekerasan telah menjadi produk dari berbagai faktor yang secara kasat mata melekat pada sistem pendidikan itu sendiri. Ini dimulai dari:

(1)      Rekruitmen yang tidak secara transparan bisa dipertanggungjawabkan obyektivitasnya.
(2)       Penerapan kurikulum yang sangat padat sehingga tidak membuka ruang yang cukup untuk kreativitas dan pembentukan identitas individual
(3)       Lemahnya kemampuan para dosen dalam mengkomunikasikan ilmu yang secara sistematik merangkum seluruh aspek-aspek logika, estetika, dan etika dari mahasiswa.
(4)       Kehidupan kampus yang menekan, seperti asrama yang kelewat padat.
(5)       Tidak tersedianya unit-unit pengaduan bagi praja.
(6)       Tidak tersedianya mekanisme kontrol dan koreksi internal dalam sistem kehidupan lembaga.
(7)       Ketiadaan supervisi kepemimpinan dari Departemen Dalam Negeri dan Rektor beserta jajarannya terhadap seluruh kehidupan di kampus.
 
Semua faktor tersebut berhubungan satu sama lain, dan secara kumulatif menghasilkan suasana ketegangan yang terus menerus. Kekerasan yang terjadi secara sistemik adalah akumulasi dari berbagai ketegangan dan penyimpangan yang terjadi pada hampir semua sisi kepemimpinan, kelembagaan, dan sistem belajar-mengajar. Kekerasan hanyalah puncak dari sebuah gunung es permasalahan yang terpendam jauh di bawah permukaan. Penyelewengan dari cita-cita itu terjadi akibat berbagai kegagalan sebagai berikut :

a.  Kepemimpinan

1.      Kegagalan dalam membangun mekanisme interaksi.
2.      Tidak terbangunnya team work yang melibatkan kalangan yang lebih luas.  
3.      Pengambilan keputusan yang tidak efektif dan terpusat pada Rektor, termasuk pada kegiatan yang bersifat teknis.
 
b.   Manajemen

1.     Disfungsi organisasi sebagai akibat dominasi Badan Diklat di bidang administrasi membawa pengaruh pada lemahnya kemandirian kampus sebagai dunia akademik.
2.     Syarat dan kompetensi dalam pengangkatan pada jabatan kurang dipertimbangkan, dan ketidakjelasan jalur karier telah menumbuhkan iklim kerja yang tidak kondusif.
3.     Prasarana dan sarana lebih dititikberatkan pada ketersediaan sarana seremonial dan rektorat, yang membentuk tampilan semu karena tidak relevan dalam menunjang kegiatan akademik.
4.     Pengawasan tidak efektif terjadi pada semua jenjang sebagai akibat tidak terbentuknya team work, dan kegagalan dalam membangun interaksi yang intens.

c.   Pendidikan

1.     Kurikulum tidak dirancang untuk menghasilkan kader pemerintahan yang berkarakter intelektual, profesional, dan sekaligus rendah hati.
2.     Kompetensi dosen yang rendah menjadi penyebab utama rendahnya kualitas proses belajar mengajar.
3.     Pedoman pengasuhan tidak operasional, mengakibatkan terjadinya penyimpangan pola pengasuhan.
4.     Standar rekruitmen pengasuh tidak jelas, sehingga membuka peluang diterimanya pengasuh yang tidak kompeten.
5.     Proses rekruitmen praja belum sesuai dengan standar rekruitmen sehingga memunculkan persoalan dalam proses pembelajaran lanjutan.
6.     Lemahnya pembinaan lembaga terhadap kegiatan Organisasi Wahana Bina Praja.

Kesimpulan dari evaluasi yang dikemukakan di atas adalah bahwa sistem IPDN yang berlaku saat ini tidak mungkin lagi untuk diteruskan. Kegagalan dalam kepemimpinan, manajemen kelembagaan dan sistem pendidikan terbukti telah memberi beban yang berat kepada citra pendidikan kedinasan Depdagri pada khususnya, dan citra pemerintahan kita secara keseluruhan.

IV . REKOMENDASI : TIGA OPSI KEBIJAKAN

          Bertolak dari semua hasil evaluasi itu, Tim mengajukan tiga opsi kebijakan, sekaligus garis besar desain pada masing-masing opsi itu, serta pra-kiraan waktu yang dibutuhkan untuk implementasinya: 
OPSI PERTAMA: MELANJUTKAN DENGAN PERUBAHAN SISTEM.

1.     Kampus Jatinangor dipertahankan sebagai pusat pendidikan kader pamongpraja di bawah kendali Departemen Dalam Negeri dengan supervisi Departemen Pendidikan Nasional dan Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara. Nama dikembalikan menjadi Institut Ilmu Pemerintahan (IIP). Perubahan nama ini diperlukan karena nama STPDN-IPDN sudah tercemar dan telah menjadi obyek sikap sinis masyarakat.
2.     Sistem  pendidikan sepenuhnya berorientasi akademik dengan kurikulum yang menyeimbangkan aspek fungsional, kontekstual, dan filosofis dari keilmuan pemerintahan dan ilmu-ilmu lain.
3.     Kegiatan pelatihan diarahkan pada peningkatan berbagai jenis keterampilan, baik yang sifatnya memperkaya pengetahuan, meningkatkan daya kreativitas dan sensitivitas spiritual, socio-kultural.
4.     Kegiatan pengasuhan dihentikan sama sekali.
5.     Hubungan antar praja sebagai hubungan sosial yang biasa saja.
 
Langkah-langkah kebijakan yang perlu dilakukan:

1.   Restrukturisasi kepemimpinan dimulai dengan penempatan Rektor yang baru, dengan kualifikasi akademik yang memenuhi syarat kompetensi. Untuk kepentingan itu, Departemen Dalam Negeri, Departemen Pendidikan Nasional, Kementerian PAN perlu memberi supervisi bagi kelancaran dukungan pemerintah dimaksud.
2.   Dalam sistem yang baru ini, kepemimpinan IIP harus tampil dengan karakter intelektual yang tinggi, tegas, transparan, akomodatif dan mampu membangun tim kerja yang efektif. Acuan tentang kebutuhan obyektif itu ditetapkan oleh Depdagri dan Kementerian PAN.
3.   Penataan manajemen IIP yang baru harus mencakup perencanaan ulang atas kebutuhan personil, sarana dan prasarana pendidikan. Penataan manajemen ini memerlukan supervisi dari Depdagri dan Depdiknas.
4.   Khusus untuk asrama mahasiswa, diperlukan penataan ulang berdasarkan prinsip perubahan komposisi berjenjang, dengan maksimum penerimaan setiap tahun adalah 500 (lima ratus) mahasiswa.
5.   Penyusunan kurikulum baru IIP harus 90% berorientasi keilmuan dan 10% berorientasi keterampilan. Supervisi untuk penyusunan kurikulum baru ini dilakukan oleh Depdiknas dan Depdagri.
6.   Untuk mengelola kurikulum yang baru, dan untuk menghapus kenyataan adanya sejumlah dosen/pelatih yang tidak menguasai subyek yang diajarkan, dan mengembangkan metodologi belajar-mengajar yang efektif. Untuk maksud itu perlu dibentuk Tim Evaluasi Dosen/pelatih yang terdiri dari unsur-unsur Depdiknas dan Depdagri.
7.   Khusus untuk proses penarikan personil baik dari kalangan pengasuh maupun dosen/pelatih menjadi tanggungjawab Depdagri, Kementerian PAN dan Depdiknas.
8.   Untuk menjamin konsistensi dari pelaksanaan sistem yang baru disarankan agar Pemerintah membentuk Tim Implementasi Sistem IIP berdasarkan rekomendasi ini, yang terdiri dari unsur-unsur Depdagri, Depdiknas dan Kementerian PAN, dengan meingikutsertakan anggota Tim Evaluasi berdasarkan Keppres Nomor 8 Tahun 2007.
9.   Apabila opsi pertama ini dilaksanakan maka waktu yang diperlukan untuk persiapan adalah 2 (dua) tahun.

KEKUATAN dari Opsi Pertama terletak pada terjaminnya kontinuitas pendidikan kader pemerintahan yang berakar kuat dalam sejarah pendidikan kepamongan di Indonesia, mulai dari KDC, APDN, dan IIP selama lebih dari setengah abad.
KENDALANYA terletak pada pembiayaan besar yang dibutuhkan untuk melakukan pembangunan dan perbaikan berbagai sarana dan prasarana pendidikan.
KELEMAHANNYA, sistem IIP yang baru ini belum sesuai dengan semangat UU Diknas yang berlaku saat ini.

 
OPSI KEDUA: PEMBANGUNAN APDN REGIONAL

1.  Kampus Jatinangor ditutup dan dikonversi menjadi kampus pusat seluruh pelaksanaan Diklat di lingkungan Depdagri.
2.  Pembangunan APDN regional minimal di 5 (lima) lokasi  berdasarkan kesepakatan pemerintah daerah provinsi.
3.  Kurikulum APDN disusun oleh Depdiknas dan Depdagri dan berlaku secara seragam di 5 kampus baru tersebut. Supervisi penyelengaraan pendidikan di APDN dilakukan oleh dua departemen tersebut.
4.  APDN menyelengarakan program studi Diploma III melalui penerimaan mahasiswa dari lulusan SLTA yang memenuhi syarat (test akademik, psikotest, dan test kesehatan). Setelah berkerja selama dua tahun di pemerintah daerah, lulusan APDN dapat melanjutkan pendidikan ke Institut Ilmu Pemerintahan (IIP) di kampus Cilandak.
5.  Penerimaan mahasiswa IIP dibatasi maksimum 250 (duaratus lima puluh orang) per tahun, dengan masa pendidikan 2 (dua) tahun
 
Untuk mendukung konsep dasar pembangunan APDN regional ini, diperlukan langkah-langkah persiapan sebagai berikut:
1.  Konsultasi dengan seluruh Gubernur Provinsi tentang kebijakan baru pendidikan kedinasan Departemen Dalam Negeri.
2.  Pembentukan Tim Implementasi sistem APDN dan IIP yang baru, yang bertanggungjawab menyusun kurikulum pada kedua lembaga pendidikan.
3.  Hal-hal yang menyangkut syarat dan tata cara penerimaan mahasiswa APDN dan IIP lebih lanjut juga dapat dirumuskan oleh Tim Implementasi.
4.  Kalau opsi kedua ini dilaksanakan maka waktu yang diperlukan untuk persiapan adalah 5 (lima) tahun.
 
KEKUATAN dari Opsi Kedua terletak pada kecocokannya dengan aspirasi otonomi daerah yang semakin membutuhkan banyak kader pemerintahan untuk mengisi pos-pos terdepan seperti kelurahan dan kecamatan.
KENDALANYA adalah pada biaya besar yang dibutuhkan untuk membangun kampus baru di lima lokasi, rekrutmen dosen/pelatih dengan kualifikasi tinggi yang tidak serta merta tersedia
KELEMAHANNYA sama dengan yang dihadapi pada Opsi yang pertama, yaitu bahwa sistem ini tidak terakomodasi pada UU Diknas yang berlaku.

 
OPSI KETIGA: PROGRAM PENDIDIKAN PROFESIONAL DI IIP

1.  Kampus Jatinangor ditutup dan difungsikan sebagaimana yang telah dirumuskan pada butir 1 konsep Opsi Kedua tersebut diatas.
2.  Kampus IIP di Cilandak menyelengarakan pendidikan kader pemerintahan secara professional yang lulusannya berkualifikasi sebagai ahli pemerintahan.
3.  Para dosen dan pelatih diambil dari dosen dan pelatih IPDN yang memenuhi syarat, ditambah rekrutmen baru yang professional dan kompeten.
4.  Pendaftaran untuk mengikuti test masuk IIP dilakukan melalui pemerintah daerah.
5.  Maksimum mahasiswa yang diterima adalah 250 (dua ratus lima puluh) orang setiap tahun. Semua mahasiswa wajib tinggal di asrama Cilandak.
6.  Lulusan strata 1 yang diterima di IIP akan mengikuti program pendidikan profesional selama 1 tahun 6 bulan.
7.  Kurikulum pendidikan kader ini disusun oleh Depdagri dengan supervisi Depdiknas dan Kementerian PAN
 

Untuk mendukung konsep dasar pendidikan kader professional di IIP ini diperlukan langkah-langkah persiapan sebagai berikut:

1.  Pembentukan Tim Implementasi Pendidikan Profesional Kader Pemerintahan yang melibatkan Depdagri dan Depdiknas untuk menyusun kurikulum, persyaratan dosen dan mahasiswa IIP yang baru.
2.  Perencanaan menyeluruh peruntukan kampus IIP Cilandak, mulai dari renovasi dan pembangunan sarana dan prasarana pendidikan.
3.  Apabila opsi ketiga ini akan dilaksanakan maka waktu yang diperlukan untuk persiapan adalah 2 (dua) tahun.
 
KEKUATAN dari Opsi Ketiga ini terletak pada kesesuaiannya dengan UU Diknas yang berlaku.
KENDALANYA adalah resistensi besar dan merata di seluruh Indonesia dari para lulusan APDN, STPDN, dan IIP yang tidak rela kehilangan almamater mereka.
KELEMAHANYA adalah pemerintah daerah tidak akan memperoleh kader pemerintahan yang terbentuk kepribadian dan komitmen NKRI-nya dari masa usia remaja, yang dari segi pembentukan karakter sering disebut sebagai "formative years." Selain itu dengan rekrutmen dari lulusan S1 akan menutup jalan bagi anak-anak dari keluarga tidak mampu untuk masuk ke pendidikan kader pemerintahan.


V. PENUTUP

Dalam konteks tiga opsi yang diajukan, Tim tidak memiliki preferensi yang bersifat khusus. Opsi-opsi itu baik dalam dirinya masing­-masing sebagai solusi terhadap masalah STPDN/IPDN yang terbentang di hadapan kita.
Dalam pada itu, opsi mana pun yang kemudian akan dipilih oleh pemerintah, masa transisi yang berlaku hingga tibanya waktu untuk mulai mengimplementasikan kebijakan baru, perlu dikelola dengan hati-hati, cermat dan tegas. Pilihan atas opsi kebijakan seyogianya diikuti dengan penetapan tahapan transisional baik di sektor kepemimpinan, manajemen kelembagaan, maupun sistem pendidikan yang saat ini mencakup pengajaran, pelatihan dan pengasuhan. Karena itu penanggungjawab kebijakan harus memprakarsai pembentukan Tim Implementasi segera setelah Presiden memutuskan pilihan kebijakannya. Pedoman kerja dan strategi pencapaian target secara bertahap sampai terwujudnya sistem yang baru perlu disusun, ditetapkan, dan dilaksanakan secara konsisten oleh Tim Implementasi. Berdasarkan pedoman dan strategi itulah manajemen IPDN yang ada saat ini mengarahkan pelaksanaan tugasnya. Ini terutama berkenaan dengan pergeseran personil dan penyesuaian kurikulum pengajaran dan pelatihan, serta penerapan sistem pengawasan kehidupan kampus yang dapat secara bertahap menggeser pola pengasuhan yang selama ini berlaku. Artinya, terlepas dari pilihan kebijakan yang akan diambil oleh pemerintah, pendidikan yang sedang berlangsung di Jatinangor harus diselamatkan.
 
Masa transisi minimal dua tahun yang ditawarkan melalui dua dari tiga opsi kebijakan itu, seyogianya dipakai untuk membenahi sistem yang saat ini berlaku demi menjamin terpeliharanya suasana pendidikan yang kondusif, bebas dari kekerasan dan penyalahgunaan wewenang, baik oleh para pemimpin lembaga perguruan tinggi dan dosen/pelatih, maupun oleh staf administrasi.

Mengapa IPDN Dipertahankan?


Oleh. Dr. Muhadam Labolo

Latar Belakang

          Pasca tewasnya Wahyu Hidayat (2004) dan Clif Muntu (2007), IPDN menjadi satu-satunya kampus yang paling populer karena perilaku kekerasan.  Kondisi ini memperburuk citra IPDN sebagai satu-satunya pendidikan tinggi kepamongprajaan yang memiliki reputasi positif sepanjang didirikan sejak orde lama dalam bentuk OSVIA, MOSVIA, KDC, APDN, IIP, STPDN hingga IPDN dewasa ini.  Reputasi positif itu relatif dapat dikemukakan dengan indikasi yang paling dapat dilihat dan dirasakan yaitu kemampuan membangun integrasi, koordinasi dan menjaga perbedaan dalam kerangka Bhinneka Tunggal Ika.  Dalam mantra internal sekolah kepamongprajaan disemboyankan lewat sesanti Bhinneka Nara Eka Bhakti (berbeda-beda tetapi satu pengabdian) kepada bangsa dan negara.

          Sebagai konsekuensi dari kondisi IPDN yang mengalami degradasi tersebut, Presiden SBY mengeluarkan kepres penggabungan STPDN kedalam IIP dengan wajah baru IPDN.  Ini adalah bargaining paling maksimal yang dapat dicapai oleh tim investigasi pimpinan Prof. Ryaas Rasyid setelah keluar dari tekanan publik selama berbulan-bulan lamanya.  Hasilnya, Presiden mengambil opsi keempat, yaitu tetap melanjutkan pendidikan kepamongprajaan dengan konsekuensi regionalisasi.  Ringkasnya, sentral pengelolaan kampus berada di dua lokasi strategis yaitu Jakarta dan Jatinangor.  Jakarta mengelola program pasca sarjana dan penelitian serta pengembangan, sedangkan Jatinangor fokus mengelola program diploma dengan segala konsekuensinya.

          Sebagai tindak lanjut lebih luas dari Keppres dimaksud, di awal tahun 2009 ratusan praja kemudian disebar ke sejumlah IPDN regional yang disiapkan tergesa-gesa pada lima IPDN regional, yaitu Makassar, Manado, Bukit Tinggi, dan Riau.  Hingga tahun 2011, IPDN regional bertambah dengan lahirnya IPDN regional Mataram, Pontianak dan Papua. Sambil menunggu proses pembangunan kampus lokal secara permanen melalui kompromi antara Kemendagri dengan pemerintah provinsi, tahun 2011 IPDN Jatinangor melakukan rekrutmen praja sebanyak 2000 orang di tengah situasi moratorium pegawai negeri yang dinilai publik menjadi beban negara.  Secara internal dilakukan pula pengembangan program diploma ke strata satu dan kemungkinan pengembangan program doktoral. Masalahnya, apakah dampak dari kebijakan tersebut bagi kelangsungan hidup IPDN? dan mengapa IPDN perlu dipertahankan?

Perspektif  Publik Terhadap IPDN

          Pada tahun lalu, (antara September-November 2011), terdapat sejumlah pandangan publik yang masih berpegang pada opini emosional tempo hari yaitu bubarkan IPDN. Tentu saja kali ini bukan dengan alasan klasik kekerasan, kendatipun pada saat yang sama publik tak begitu yakin seratus persen atas reformasi internal yang selama ini telah dilakukan. Sederhananya, apakah benar slogan dan bahasa baliho no body contack  dilingkungan kampus IPDN Jatinangor berkorelasi kuat dengan kenyataan dilapangan, menyusul keluhan sejumlah praja tentang tindakan satu-dua oknum bagian pengasuhan yang memang menjadi momok selama ini. Jangan-jangan di tingkat elitnya saja bahasa itu luwes diperdengarkan, dilevel operasionalnya tetap konsisten dengan tradisi masa lalu. Indikasi lain menunjukkan bagaimana orientasi studi banding dilakukan oleh bagian pengasuhan IPDN pada sekolah-sekolah militer, bukan pada boarding school sipil sebagaimana harapan publik. Jika ini tetap terjadi, sepertinya kita enggan dan tak jera untuk belajar dari peristiwa masa lalu.

Alasan rasional lain dari sejumlah kalangan meniadakan IPDN adalah perlunya efisiensi. Indikasinya, sebuah acara di stasiun TV pada bulan September 2011, Andrinof Chaniago (pengamat kebijakan publik UI) berpendapat bahwa salah satu kebijakan yang mesti dilakukan dalam rangkaian moratorium pegawai negeri adalah menghentikan rekrutmen PNS lewat jalur sekolah kedinasan.  Tentu saja salah satunya adalah membubarkan IPDN.  Ini menurutnya dapat mendorong terciptanya efisiensi. Apalagi dengan lahirnya sistem pendidikan nasional yang sejak dua tahun terakhir pada dasarnya telah mengakhiri riwayat sekolah kedinasan, kecuali Akademi Militer/Kepolisian.  Keduanya bersandar pada sistem yang berbeda, yaitu undang-undang sistem pertahananan dan keamanan negara. Diluar itu, semua sekolah kedinasan merujuk pada sistem pendidikan nasional dan aturan internal masing-masing departemen. 

          Pada awal November 2011, politisi senior Alex Litaay dari PDIP mengkritik pedas Kemendagri dalam sebuah rapat komisi II tentang ketidakkonsistenan pemerintah berkaitan dengan rekrutmen pegawai negeri sipil.  Hal itu ditunjukkan dengan rekrutmen praja IPDN yang mencapai 2000 orang pada tahun 2011, sementara pada saat yang sama moratorium rekrutmen pegawai negeri diberlakukan. Kebijakan tersebut menurutnya telah menimbulkan diskriminasi dan menunjukkan bahwa kepentingan pusatlah yang lebih dominan muncul dibanding kepentingan rakyat di daerah.  Dengan penuh spekulasi beliau menyatakan bahwa jumlah alumni IPDN dilapangan sudah terlalu banyak khususnya mereka yang ditempatkan di level kecamatan, kelurahan dan sekretaris desa. Sekalipun spekulasi tersebut cukup menggelikkan jika dikonfirmasikan pada realitas dilapangan namun cukup bagi kita untuk merenungkan kembali sejauhmana masa depan IPDN.

          Pada tgl 20 Nov 2011 seorang kawan saya yang bekerja di lingkungan IPDN Jatinangor meminta tanggapan lewat facebook sebuah draft permendagri tentang status pengukuhan pamong praja muda yang diajukan ke Kemendagri untuk disahkan. Draft tersebut ditolak dengan alasan ketidakjelasan dasarnya.  Tentu saja secara normatif yang dimaksud adalah tidak jelas baik secara yuridis, sosiologis dan filosofis. Praktisnya penolakan tersebut dilengkapi dengan isi disposisi; apakah signifikansinya jika pengukuhan pamong praja muda tanpa dilandasi oleh Permendagri dimaksud? Lebih jauh, apakah dampak yang dapat timbul pada pegawai negeri sipil lain?  Dengan berasumsi bahwa semua pegawai negeri sipil dalam konteks kekinian adalah juga pamong praja, maka apakah perbedaan dengan alumni IPDN dilingkungan kementrian dalam negeri? Tidakkah hal ini menimbulkan diskriminasi?

          Lepas dari dua perspektif publik dan sedikit kegelisahan kemendagri, yang menarik untuk dicermati adalah statement Kepala Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan (UKP4), Kuntoro Mangkusubroto pada tgl 21 Nov 2011 (sebagaimana kutipan hal. facebook Kasubag Rumah Tangga Kemendagri), bahwa pendidikan kedinasan sebagaimana STPDN yang saat ini berganti nama menjadi IPDN diusulkan untuk dibubarkan dengan alasan pola regionalisasi saat ini menjadi sumber disintegrasi bangsa.  Tanpa memahami bagaimana kondisi IPDN regional lebih jauh, Kuntoro menganggap bahwa dengan kebijakan regionalisasi justru merupakan gejala awal lahirnya disintegrasi. Akar-akar pemerintahan menurutnya berada di kecamatan, kelurahan dan desa, semua itu sudah dimasuki oleh alumni IPDN, namun menjadikan regionalisasi adalah awal dari tumbuhnya bibit kedaerahan, bukan nasionalisasi yang dapat melahirkan spirit nasionalisme sebagaimana harapan semula ketika dibentuk di Jatinangor (1990). Tentu saja pernyataan sentimentil tanpa pengamatan detil semacam itu rasanya seperti membangunkan seluruh spesis alumni pendidikan tinggi kepamongprajaan yang masih tersisa baik APDN, IIP, STPDN dan IPDN di dalam maupun luar negeri.

Efisiensi dan Masa Depan IPDN

          Sebagaimana kita ketahui, kebijakan regionalisasi adalah konsekuensi dari pilihan paling mungkin yang telah diambil oleh presiden sebagai hasil evaluasi IPDN secara menyeluruh sejak tahun 2004.  Alasan regionalisasi pada dasarnya merujuk dari dokumen hasil tim evaluasi IPDN saat itu, yaitu bertambahnya jumlah praja tanpa diimbangi oleh kapasitas yang tersedia cenderung menimbulkan gesekan konflik baik secara vertikal maupun horisontal.  Kondisi ini hanya mungkin dilakukan melalui perluasan kampus sebagaimana tertuang dalam salah satu opsi yang diajukan waktu itu, yaitu regionalisasi. 

          Pilihan terhadap opsi tersebut bukan tanpa disadari menimbulkan biaya yang tak sedikit.  Sebenarnya, jika IPDN masih menggunakan dana alternatif seperti Dana Pendamping (Dapen) yang selama ini di sharing dari pemerintah daerah, maka beban pembukaan IPDN regional mungkin tak begitu terasa menyedot APBN sedemikian besar. Namun sejak alokasi Dapen dihentikan atas catatan BPK, maka praktis semua operasionalisasi IPDN di pusat maupun daerah bertumpu pada APBN semata. Alasan BPK menghentikan Dapen karena banyak temuan yang menunjukkan bahwa penggunaan Dapen lebih untuk kepentingan yang tidak jelas dari sekelompok oknum elit birokrat di lingkungan kampus.  Dana tersebut mengucur deras untuk urusan seremonial yang menjadi ciri khas lembaga kedinasan IPDN.  Anggaran milyaran bisa dihabiskan dalam sehari untuk sebuah upacara pengukuhan muda praja, wisuda dan pengukuhan pamong praja muda. Dalam setahun, ritual tersebut dilakukan tiga kali sehingga relatif menyedot biaya yang tak sedikit. Kini, pembiayaan IPDN di pusat maupun regional bertumpu pada APBN murni, selain berharap sedikit banyak belas-kasihan pemda yang kebetulan wilayahnya menjadi lokus IPDN regional.  Hal itu bisa dilihat mulai dari kasus tukar guling pengadaan tanah, bantuan operasional kenderaan dinas hingga penempatan personil pemda dilingkungan birokrasi IPDN regional. Pendeknya, IPDN regional dijalankan dengan semangat pantang menyerah, apa adanya, jatuh bangun demi menjalankan amanah keppres.

          Dengan segala bentuk keterbatasan tersebut, rekrutmen IPDN sebenarnya tidaklah bermasalah jika dilakukan dengan membatasi jumlah yang akan diterima pada tahun 2011.  Disinilah masalahnya, ketika kebijakan moratorium dikeluarkan presiden sejak bulan Juli 2011 hingga Desember 2012, semua akumulasi dari sisa pegawai yang seharusnya diterima pada rentang waktu tersebut tak memiliki peluang.  Kemungkinan spekulasi idealnya adalah memindahkan alokasi ke sekolah kedinasan seperti IPDN yang dengan cara tersebut masalah alokasi pegawai sisa dapat dituntaskan, kecuali tenaga dokter spesialis, guru/dosen, analis, apoteker dan perencana.

          Mungkin saja bagi Kemendagri ini adalah peluang, namun bagi IPDN sendiri merupakan tantangan penuh resiko.  Peluang, karena rekrutmen yang banyak bisa jadi mendatangkan rezeki mulai dari testing masuk hingga kenaikan alokasi anggaran bagi siapa saja.  Bagi IPDN sendiri, ini menjadi semacam duri dalam daging, sebab menerima praja dalam jumlah banyak sama saja dengan mengulang kembali kecelakaan sejarah dimasa Wahyu Hidayat (2004) dan Clift Muntu (2007). Tetapi, bagaimanapun hebatnya sejumlah guru besar dan doktor yang mulai melimpah disana, tak mungkin menolak kebijakan Kemendagri yang bersifat hirarkhis dan top down.  Apalagi IPDN hanya semacam unit pelaksana teknis dibawah koordinasi Badan Diklat Depdagri dan berada dibawah kendali langsung Sekretaris Jenderal Kemendagri.  Bisa dimaklumi mengapa pengangkatan seorang Rektor hingga eselon IV dilingkungan IPDN sangat ditentukan oleh kemauan satu orang.  Situasi ini jelas sangat berbeda dibandingkan pola pengangkatan Rektor di lingkungan IIP yang sangat demokratis justru pada saat rezim otoriter-sentralistik masih berkuasa. Saat ini, ketika lingkungan kita tampak demokratis-desentralistik, justru pola pengangkatan Rektor, rekrutmen praja hingga pelantikan seorang pejabat paling rendah di IPDN bergantung secara otoriter-sentralistik dilingkungan tertentu. Praktisnya, IPDN sebenarnya kehilangan sebagian otonomi sejak digabungkannya IIP dan STPDN menjadi IPDN, sekalipun disatu sisi sangat disadari sebagai lembaga pendidikan kedinasan semata. Inilah alasan logis mengapa IPDN tak memperlihatkan perkembangan yang lebih baik sekalipun disana-sini seakan tampak sedang mempermak baju reformasi.

          Pasca moratorium dikeluarkan presiden, alokasi praja bertambah hampir 2000 orang.  Dampak secara internal bisa ditebak, praja mengalami transisi yang mengganggu pola makan, belajar, istrahat hingga penggunaan fasilitas sarana dan prasarana. Ini memang sebuah konsekuensi dari kebijakan yang terkesan tak direncanakan secara matang. Prosesi makan yang seharusnya di ruang makan kini beralih ke ruang belajar dihampir semua praja tingkat akhir (Wasana Praja). Konsekuensi lain, durasi pengajaran berhimpitan dengan bidang pelatihan dan pengasuhan yang mengakibatkan pemotongan waktu belajar hingga 50 persen.  Artinya, untuk saat ini setiap dosen hanya diperkenankan mengajar selama 1 jam 15 menit.  Semua ini dianggap hanya akan berlangsung dalam beberapa bulan kedepan sampai dengan kesiapan sarana di tingkat regional.  Masalahnya, apakah kampus regional jauh lebih siap menerima tambahan praja sedemikian banyak? Melihat kasus IPDN Makassar, tentu saja memprihatinkan sekaligus mengundang resiko besar dikemudian hari.

          Dampak secara eksternal dapat kita amati dari sejumlah kritik dan hasil evaluasi seperti dikemukakan diatas. Ekstensifikasi IPDN dalam bentuk perluasan kampus hingga menyerap biaya besar setiap tahun sebagaimana kebijakan regionalisasi saat ini sama halnya dengan membangunkan para politisi di senayan yang selama ini sudah cukup diam dan memaafkan segala bentuk kekerasan masa silam yang pernah dipraktekkan di IPDN.  Membengkaknya dana setiap tahun tentu saja mengundang pertanyaan besar bagi para politisi tentang seberapa efektifkah pendidikan di IPDN memberikan hasil yang optimal bagi bangsa dan negara.  Belum lagi kalau hasil investigasi terhadap semua alasan rehabilitasi dan pembangunan disana-sini tak berbanding lurus dengan kenyataan.  Mudah bagi kita untuk curiga, kebocoran relatif terjadi dimana-mana. 

          Pada sisi lain, perluasan program secara internal melalui peningkatan derajat diploma ke strata 1 hingga program doktoral tanpa sadar sebenarnya sedang mengganggu kepentingan stakeholders diberbagai perguruan tunggi non kedinasan.  Sebut saja Fakultas Sospol di hampir semua perguruan tinggi yang mengalami penurunan minat mahasiswa dibanding masuk ke IPDN.  Kalau pada level dasar (diploma) saja IPDN sudah menciptakan kelangkaan sumber daya bagi asupan gizi perguruan tinggi di jurusan administrasi, pemerintahan dan politik, maka bagaimana lagi jika IPDN membuka program doktoral.  Tentu saja semua birokrat yang nota bene memiliki akses pada kekuasaan dan uang cenderung akan mengambil pilihan instant mendaftar di IPDN dibanding perguruan tinggi lain.  Secara nyata alasan ini memang tak begitu nampak, namun tetap saja menjadi ancaman latent sebagaimana pernah muncul sebagai alasan lahirnya revisi undang-undang sistem pendidikan nasional dimasa Bambang Sudibyo.

          Pendapat Alex Litaay dan Kuntoro Mangkusubroto yang berspekulasi bahwa entitas pemerintah di level kecamatan dan kelurahan sudah penuh sesak dengan alumni IPDN tentu saja mudah dijelaskan seandainya bagian inventarisasi alumni memiliki data yang komprehensif di daerah.  Sepanjang perjalanan beberapa kawan dari Sabang sampai Merauke, alumni IPDN di kecamatan, kelurahan dan desa terbilang sedikit, sekalipun harus diakui bahwa mereka lebih dominan dibanding pegawai lain.  Mengapa? Karena setiap alumni memang diproduk untuk merepresentasikan 3 orang pegawai biasa, atau 1 berbanding 3.  Apa yang dominan terlihat? Karakternya tentu saja dominan dikenali mulai dari performance fisikal, psikologikal, moral dan sosial. Fisikalitas direpresentasikan oleh tubuh yang sehat, kuat, tinggi, bersih, rapi dan tak gampang lelah.  Ini menciptakan ouput kinerja performance pemerintah yang melebihi rata-rata. Psikologikalitasnya dilihat dari kemampuan mereka untuk survive dan mengendalikan emosi saat berhadapan dengan setiap masalah dalam lingkungan birokrasi. Ini menghasilkan sikap kenetralan dalam menghadapi situasi politik dimana saja. Moralitas terlihat dari kemampuan mereka menyerap nilai-nilai luhur agama dan budaya sebagai sumber etika tertinggi dalam bersikap pada masyarakat dan patuh sepenuhnya pada hukum birokrasi dan pemerintahan. Ini memproduk kejujuran sebagaimana contoh kecil ketika Tsunami Aceh terjadi, hanya 3 orang alumni yang menjaga uang tunai benilai ratusan miliar rupiah di sebuah tempat di Aceh atas perintah seorang Menteri tanpa kekurangan sepersenpun sampai kemudian diserahkan secara manual kepada tim BRR pimpinan Pak Kuntoro. Sedangkan sosialitas tercermin dari sikap mereka dalam beradaptasi dimanapun mereka ditempatkan.  Kemampuan ini tak jarang mendorong mereka menjadi alternatif pilihan dalam seleksi kepemimpinan lokal.  Itulah mengapa beberapa diantaranya menjadi pejabat politik sekalipun masih di usai belia.  Kenyataan ini dapat dilihat pada puluhan jabatan politik sebagai Bupati dan Wakil Bupati, anggota DPRD dan DPR-RI, hingga ratusan jabatan eselon 2 (Sekda dan Kepala Dinas, Badan dan Kantor), eselon 3 (Kabag, Camat, Lurah dan Kepala Bidang), dan eselon 4 (kasubag dan sejenisnya) yang diduduki dihampir semua strata pemerintahan.  Jabatan politik di dominasi oleh lulusan APDN dan IIP, sedangkan jabatan struktural dikuasai oleh alumni lanjutannya, STPDN dan IPDN. Aspek intelektual masuk dalam bidang pengajaran walau porsinya tak begitu dominan, sebab fokus utama pendidikan IPDN adalah membangun karakter manajer pemerintahan yang profesional sesuai visi misinya. Aspek intelektual baru dikembangkan pada strata selanjutnya selepas melaksanakan tugas selama dua tahun.  Inilah basis empirikal yang akan dipertemukan dalam dunia teoritik dan konseptual sehingga mampu memperkaya khasanah keilmuan seorang pamong praja ketika pendidikan lanjutan dilaksanakan pada tahap berikutnya (S1,S2,S3).  Faktanya, sebagian besar alumni telah menyelesaikan strata magister di dalam dan luar negeri. Ditingkat post graduate, diantaranya adalah lulusan universitas ternama di Amerika Serikat, Kanada, Inggris, Belanda, Perancis, Australia, Jepang, Malaysia dan Singapura.  Hingga tulisan ini dibuat, ratusan alumni yang masih berstatus sebagai tugas belajar di universitas lokal seperti UI, UGM, UNPADJ, UNHAS, UNBRAW, UNDIP, UNTAD, UNTAN, UNCEN hingga luar negeri tentu saja merasa tergugah untuk melakukan klarifikasi terbuka.

          Setiap tahun Kab/Kota hanya menerima rata-rata dua sampai 3 orang alumni IPDN. Ini jelas jauh dari kebutuhan riil pamong praja yang sesungguhnya. Bahkan dampak dari pemilukada langsung saat ini telah membatasi peluang alumni IPDN menduduki jabatan yang sejak awal dipersiapkan untuk itu, yaitu Camat dan Lurah.  Peluang sistem yang longgar tersebut memungkinkan alumni perguruan tinggi lain seperti sarjana agama, olah raga, seni, teknik dan kesehatan bukan mustahil bahkan dominan menjabat sebagai Camat dan Lurah di berbagai kasus daerah otonom.  Belum lagi tingkat kepatuhan pemerintah daerah terhadap regulasi pusat sebagaimana amanat UU 32/2004, PP 19/2008 atau Permendagri 30/2009 berkaitan dengan persyaratan Camat dan Lurah dibawah titik nadir.  Semua itu menunjukkan secara gamblang bahwa alumni IPDN justru tak memperoleh posisi siginifikan sebagaimana dispekulasikan oleh kedua tokoh diatas.  Sebaliknya, diperlukan sebuah political will yang mampu mendorong dilaksanakannnya semua aturan dimaksud. Mungkin satu-satunya kepala daerah yang berbaik hati menempatkan semua alumni IPDN/APDN/IIP kedalam posisi yang sesuai adalah Bupati Lebong Provinsi Bengkulu. Sisanya, sekalipun kepala daerahnya alumni pendidikan tinggi kepamongprajaan, tidak dengan serta merta legowo menempatkan alumni IPDN kedalam jabatan yang sesuai dengan porsinya.  Bahkan, kita semua relatif sangat sulit menemukan alumni IPDN menjadi camat atau lurah di Provinsi Jogjakarta.  Mengutus calon praja-pun jarang dilakukan, disebabkan dinamika lokal yang bernuansa monarchis-feodalistis. Lepas dari kesenjangan itu, dalam kondisi demikianpun mereka masih memperlihatkan prestasi yang membanggakan dimana setiap tahun peraih Lurah Terbaik dan Camat Terbaik di Istana Presiden didominasi oleh lulusan APDN, IIP, STPDN dan IPDN.

Isu Disintegrasi dan IPDN

          Isu disintegrasi selama ini merujuk pada upaya dan potensi terjadinya separatisme.  Dijaman orde baru isu ini muncul sejak pola pembagian kue ekonomi dan eksistensi budaya dinilai tak mencapai keadilan antara pusat dan daerah.  Hal ini bisa ditelusuri dalam kasus Aceh, Papua, Riau hingga Jogja. Lalu apa hubungannya dengan IPDN? Selama ini, satu-satunya alasan filosofis-historis yang membentengi eksistensi pendidikan pamong praja adalah kemampuan melakukan integrasi melalui sikap adaptif sebagai seorang pemimpin yang diajarkan untuk mampu mengayomi siapa saja dan dimana saja.  Unsur asthabrata yang menjadi karakteristik sosok kepemimpinan Jawa selama ini diterima secara universal dan menjadi pondasi utama dalam proses penanaman nilai di IPDN. Bandingkan dengan nilai-nilai kepemimpinan Akabri yang dijiwai oleh banyak prajurit seperti Mantan Wakil Gubernur DKI Jakarta Prijanto. Dengan modal itulah maka setiap alumni diharapkan mampu hidup dan menghidupi lingkungannya dalam segala bentuk ruang dan waktu. 

          Dalam proses pendidikan yang dijalani, setiap praja diarahkan belajar pada realitas kehidupan yang hampir mendekati miniatur objek dilapangan.  Disinilah mengapa praja mesti hidup secara kolektif dari Sabang hingga Merauke, agar mereka saling mengenal dan mampu mengembangkan daya adaptabilitasnya disetiap persentuhan dan interaksi sejak bangun hingga tidur kembali.  Kebijakan regionalisasi pada dasarnya hanya memindahkan ruang yang terlalu sempit di Jatinangor tanpa mengurangi representasi praja dari berbagai wilayah penerimaan. Artinya, semua IPDN regional setidaknya tetap merepresentasikan kebhinekaan dalam ketunggal-ikaan, dimana praja dari setiap provinsi terwakili.  Jadi pada dasarnya tidak ada yang berubah kecuali lokasi, lokasi dan lokasi.  Jika bukan karena opsi regionalisasi, tentu saja yang lebih tepat adalah opsi pertama, yaitu mengembangkan lokasi IPDN di Jatinangor yang masih sangat luas dan mubazir selama ini. 

          Bagi semua yang pernah belajar tentang ilmu pemerintahan, paham bahwa desa adalah akar dan basis pemerintahan traditional dan paling tua dibanding negara itu sendiri. Bahkan jauh sebelum terbentuknya desa, individu dan keluarga adalah cikal bakal dari akar-akar pemerintahan di desa (Mac Iver, 1999).  Karena itulah mengapa semua objek pembangunan ditujukan ke arah pembangunan individu, keluarga dan desa, hanya dengan satu harapan terbentuknya pemerintahan yang baik dapat dimulai. Mudah-mudahan Pak Mangkusubroto bisa belajar banyak tentang ilmu pemerintahan dikampus IIP Jakarta. Demikian pula kelurahan dan kecamatan yang merupakan basis pengembangan pemerintahan lebih lanjut. Justru karena pemahaman itulah sehingga perlunya tanggungjawab pemerintah pusat terhadap akar-akar pemerintahan tadi dimana diperlukan aparat khusus yang benar-benar memahami karakteristik pemerintahan desa, kelurahan dan kecamatan.  Dan dalam konteks itulah kita membangun IPDN, agar mampu menjawab masalah tersebut minimal dimulai sebagai sekretaris desa.  Adakah perguruan tinggi lain yang secara khusus menyiapkan dan menjawab masalah yang dikemukakan diatas? Saya yakin belum ada, kecuali di IPDN.  Saya sependapat jika alumni STAN terkesan hanya milik Kemenkeu, Akademi Perhubungan milik Kemenhub atau Akademi Imigrasi hanya milik Kemenhum dan HAM, namun bukankah IPDN bukan milik Kementrian Dalam Negeri semata?  Semua alumni begitu selesai langsung kembali ke daerah otonom di seluruh penjuru tanah air, berasimilasi dan berjibaku dengan kompleksitas masalah di daerah yang penuh suka dan tak sukanya.  Kemendagri pada dasarnya hanya memfasilitasi mulai dari rekrutmen hingga menghasilkan outputnya. Untuk apa? Karena Kemendagri menjalankan tugas filosofistik negara, yaitu menjaga perbedaan dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.  Ini jelas direpsentasikan oleh Dirjend Otda, Kesbangpol dan Pemerintahan Umum. Sebagai bentuk konkrit dari tugas pokok itu, maka IPDN dibentuk Kemendagri untuk dididik agar terbentuk sebuah wawasan kebangsaan yang mampu menciptakan integrasi dimanapun ditugaskan. Betapa semua filosofi itu dapat dibuktikan ketika Timor Leste pisah dari NKRI, sebagian alumni Timor Leste hingga saat ini tetap bertahan sebagai pegawai negeri diberbagai pelosok Pulau Jawa yang justru semula dipandang sebagai penjajah bagi bangsa mereka.  Bukankah semua itu menunjukkan keefektifan dari tujuan dan makna integrasi yang dicita-citakan?  Kalaupun ada kasus dimana alumni IPDN terkait GAM di Aceh (2008), bukanlah hal yang dapat ditolerir begitu saja, apalagi sampai tutup mata, semua itu harus dilihat kasus-perkasus, tak bisa digeneralisasikan secara sederhana.  Apakah sejumlah tentara dan polisi yang berbelot menjadi anggota pemberontak dijaman kemerdekaan atau menjadi anggota GAM patut digeneralisasi? Kita semua sependapat, tidak.

Efisiensi IPDN

          Jika efisiensi yang menjadi alasan untuk melakukan restrukturisasi dilingkungan IPDN, saya pikir semua alumni relatif sependapat.  Memperluas IPDN dalam bentuk regionalisasi bukanlah solusi yang efektif dalam upaya menghentikan kasus kekerasan di IPDN.  Buktinya, sepanjang IPDN regional dibuka sejumlah kasus kekerasan tetap muncul sekalipun dalam skala yang lebih kecil.  Hal itu bisa dibuktikan pada sejumlah praja yang dikeluarkan sepanjang tahun 2009-2011 di IPDN regional akibat kekerasan dan perilaku asusila. Dampak pembukaan IPDN regional secara teknis setidaknya meliputi ;

1.  Membengkaknya biaya pengelolaan pendidikan, khususnya operasionalisasi belajar-mengajar.  Dalam tahun 2012, IPDN merencanakan menghilangkan biaya perjalanan dinas untuk alasan mengajar di IPDN regional. Kondisi ini membuat para dosen, pelatih dan pengasuh enggan melaksanakan tugas di daerah disebabkan fasilitas sarana dan prasana yang tak layak jika membawa keluarga.

2.  Konsekuensi dari kebijakan diatas maka seluruh proses belajar-mengajar diserahkan sepenuhnya kepada IPDN regional dengan menggandeng dosen, pelatih dan pengasuh lokal.  Akibatnya, kompetensi pengajar tentu saja jauh dari harapan, dimana muatan teoritik cenderung lebih banyak karena bergantung pada universitas lokal dibanding praktikum yang diharapkan berasal dari dosen yang setidaknya memiliki pengalaman lapangan (pamong praja).  Kondisi ini menjadikan IPDN regional praktis kehilangan nilai utama yang justru menjadi pembeda dengan sekolah lain.  Belum lagi jika kampus lokal tak begitu steril dengan isu separatisme, sebagaimana indikasi di IPDN regional Papua, selain berakreditasi rendah.

3.  Perluasan IPDN regional tak diimbangi paralel dengan rekrutmen dosen, pelatih dan pengasuh yang kompatibel.  Akibat pertama, terjadi kelangkaan dosen, pelatih dan pengasuh.  Dampaknya, bertumpuknya mata kuliah pada setiap dosen aktif. Setiap dosen memegang lebih dari 3 mata kuliah yang bahkan tak sesuai dengan kompetensinya. Semua itu dilakukan dengan alasan untuk memenuhi target sertifikasi.  Kedua, kekurangan dosen secara terpaksa ditutupi dengan mengkoversi pegawai struktural menjadi dosen tanpa seleksi secara fairness. Akibatnya, banyak dosen yang benar-benar tak memiliki kompetensi dasar lahir sebagai dosen yang berkarakter nekat. Semua itu menjadikan IPDN jauh dari ras unggul, apalagi nilai istimewa.  Banyaknya dosen hasil rekrutmen siluman mengakibatkan biaya yang dibutuhkan untuk meningkatkan kompetensi semakin tinggi ditengah terbatasnya dana yang dimiliki, selain mempersempit peluang bagi rekrutmen dosen, pelatih dan pengasuh yang benar-benar memiliki kompetensi.

4.  Pola distribusi praja secara regional tak mempunyai ukuran yang jelas sehingga membuka peluang terciptanya mekanisme transaksional antara praja yang ingin tetap di Jatinangor dengan oknum birokrat dilingkungan IPDN.  Bagi praja yang tak memiliki akses dengan elite di lingkungan IPDN sudah pasti harus pasrah menerima nasib ditempatkan di IPDN regional.

5.  Ketiadaan evaluasi komprehensif apakah perbedaan praja yang pernah ditempatkan secara regional di daerah dengan mereka yang tetap di Jatinangor  memiliki keunggulan atau sebaliknya.  Apakah mereka yang berada di IPDN regional jauh lebih nasionalis atau lebih tinggi fihgting spirit-nya dibanding mereka yang duduk manis di IPDN Jatinangor?  Ataukah justru sebaliknya. Ini penting untuk mengukur keberhasilan dan kegagalan atas kebijakan regionalisasi.  Perlu diingat, lingkungan sangat mempengaruhi tahap pertumbuhan dan perkembangan pendidikan seorang kader.

Kekhususan IPDN

          Membahas kekhususan IPDN dalam prasangka dan kecurigaan banyak pihak dipandang sebagai sebuah ekslusivisme.  Secara filosofistik, pemerintah merupakan satu-satunya lembaga yang memiliki keistimewaan.  Keistimewaan itu menurut Ndraha (1999) terletak pada penggunaan kekuasaan yang secara otoritatif dapat digunakan pada semua cabang kekuasaan, apakah selaku eksekutor, legislator maupun yudikator. Sebagai eksekutor, pemerintah menentukan tindakan apa yang sepatutnya dilakukan atau bahkan tidak dilakukan untuk kepentingan publik (perspektif implementasi kebijakan publik, Thomas R. Day). Sebagai legislator, pemerintah menentukan aturan apa yang sebaiknya dibuat agar efektif menjamin kemaslahatan orang banyak (perspektif politik Aristoteles).  Bahkan sebagai yudikator, pemerintah berhak menentukan seberapa besar perlindungan yang mesti diberikan pada setiap warganya sejauh benar-benar untuk kepentingan umum (perspektif hukum Cicero). 

          Oleh karena pemerintah memiliki keistimewaan tadi, maka memikul tanggungjawab sebagai pemerintah tidaklah dapat dilakukan oleh sembarang orang.  Setidaknya demikian kata Aristoteles (Giroth:2006). Mereka perlu dididik sedemikian rupa untuk menjalankan fungsi-fungsi istimewa tersebut.  Dalam kaitan inilah mengapa IPDN secara khusus dibentuk sejak jaman pra-kemerdekaan hingga pasca kemerdekaan (Labolo:2011). Jika kita pelajari sejarah pamong praja (Suryaninggrat:1992, Haily:2010, Ndraha:2010), terlihat jelas bahwa kebutuhan pendidikan pamong praja memiliki makna khusus.  Dengan demikian jika IPDN sejak awal pembentukannya tak memiliki makna khusus, maka bukankah kemendagri sebagai pencetus awalnya tak beralasan untuk mempertahankan hingga saat ini? Saya pikir justru karena terdapatnya kekhususan itulah sehingga eksistensi IPDN masih tetap dipertahankan. Jika tidak, bukankah lebih efektif dan efisien jika rekrutmen pegawai diserahkan sepenuhnya ke daerah. 

Meninggalkan sejenak pertanyaan diatas, saya ingin menjelaskan apakah nilai khusus dimaksud?  Pertama, kekhususan tersebut tentu saja berkaitan dengan filosofi fungsi pemerintahan diatas.  Kedua, kekhususan tadi berkaitan dengan kompetensi yang dimilikinya, yaitu kemampuan membangun integrasi, koordinasi dan adaptasi. Kemampuan integrasi menghasilkan modal kepemimpinan dalam masyarakat, kemampuan menjalin koordinasi melahirkan karakteristik sebagai manajer dalam birokrasi, sedangkan kemampuan beradaptasi menghasilkan sikap kenegarawanan dalam mengawal pluralitas masyarakat. Ketiga, penggunaan otoritas oleh pemerintah membutuhkan seperangkat mental yang tak rapuh dan tak mudah goyah oleh tekanan, termasuk ketika membuat sebuah keputusan yang berkecenderungan menimbulkan resiko tinggi.  Semua itu harus ditanggung dan dijawab sedemikian rupa sehingga setiap pamong haruslah mereka yang memiliki nyali dan dapat menerima kenyataan yang terburuk sekalipun.  Bukan pejabat yang lemah mental hingga meneteskan air mata ketika terdesak oleh sejumlah pertanyaan politis sebagaimana kita saksikan setiap kali pemerintah berhadapan dengan kaum politisi. Inilah salah satu keistimewaannya. Keempat, jika menjadi kelompok yang diperintah membutuhkan sebuah pemahaman akan hak dan kewajiban yang jelas, lalu mengapa menjadi kelompok yang memerintah tak dibekali oleh pendidikan yang secara khusus dapat membentuk karakter dimaksud? Disinilah keistimewaan berikutnya. Kelima, apapun nilai kekhususan atau keistimewaan yang melekat sebagai konsekuensi dari fungsi pemerintah yang istimewa diatas tidaklah dapat dipandang secara diskriminatif. Disini mengandung nilai keadilan proporsionalitas.  Logikanya, bukankah diantara 33 provinsi ada 4 provinsi yang tak boleh kita anggap diskriminatif karena diperlakukan asimetrik lewat undang-undang khusus. Ini namanya keadilan proporsional. Dengan demikian PNS alumni IPDN tidaklah boleh dipandang diskriminatif jika dibanding dengan PNS lain dikarenakan mereka dididik dengan kompetensi khusus.  Kekhususan itupun tak serta merta meningkatkan gaji mereka atau mempercepat kenaikan pangkat mereka, bukankah sama saja dengan PNS lain.  Demikian pula mereka yang lulus AKPOL dan AKMIL, mereka dididik dengan kompetensi khusus, namun tak mengubah hak dan kewajiban mereka sebagaimana anggota militer lain, semua bergantung pada pimpinan masing-masing.  Dan sejauh ini tak ada militer biasa yang protes karena kekhususan dimaksud.  Demikian pula PNS alumni IPDN, sejauh ini tak ada PNS biasa yang protes disebabkan kekhususan yang dimilikinya sejak awal.  Lalu, mengapa kita selaku desainer dan owner yang gelisah dan terkadang mempersoalkan? Jika ingin biasa-biasa saja, tutuplah kampus IPDN, lalu biarkan rekrutmen berlangsung menurut kehendak raja-raja kecil yang ada di daerah, mudah-mudahan kompetensi lokal mereka mampu melahirkan kemampuan membangun integrasi, koordinasi dan adaptasi.

Akhirnya, kita semua semakin optimistik, jika APDN lokal saja mampu melahirkan putra-putra terbaik sekelas Moerdiono (Mantan Mensekneg 3 periode di era Orde Baru), Prof. Dr. Ryaas Rasyid (mantan Menteri Otonomi, Menpan dan Wantipres, Konseptor dan perubah sistem pemerintahan daerah lewat desentralisasi dan otonomi daerah), Prof. Dr. Taliduhu Ndraha (Guru Besar IIP), Prof. Dr. Djohermansyah Djohan  (Dirjen Otda), Dr. Made Suwandi (Dirjen PUM), Dr. Syamsul Arief (Dirjend Bangda), Tursandi Alwi (mantan deputi wapres), Andi Luthfi (Deputi Wapres), Dr. Edy Sutopo (mantan Kepala BKN), Dr. Suhajar (Rektor IPDN), Prof. Dr. Sadu Wasistiono, dan puluhan doktor serta guru besar di pusat dan daerah, apatah lagi jika ia lulusan pendidikan tinggi kepamongprajaan yang berstatus nasional seperti saat ini.  Dengan segala hormat, orang bervisi dan teruji seperti Pak Mangkusobroto tak perlu kuatir, sebab dalam tempo 5 hingga 10 tahun kedepan semua tampuk pemerintahan dari akar hingga pucuk pimpinan akan terisi dengan sejumlah alumni terbaik lulusan IPDN.