Selasa, 14 Januari 2014

Mengkonstruksi Kembali Ilmu Pemerintahan Kita


Oleh. Dr. Muhadam Labolo

          Perdebatan tentang bangunan dan isi ilmu pemerintahan tak pernah sepi dari kehangatan dilingkungan pemikir, pengamat dan praktisi pemerintahan. Kategori pemikir selanjutnya saya sebut sebagai ahli pemerintahan, yang sekurang-kurangnya terbagi dalam tiga kelompok, yaitu pemikir dengan basis murni ilmu-ilmu pemerintahan, ilmu pemerintahan dan ilmu terapan pemerintahan. Pertama, pemikir dengan basis murni ilmu-ilmu pemerintahan (eklektik) adalah mereka yang memiliki pondasi keilmuan sosial seperti filsafat, sosiologi, politik, hukum, sejarah, administrasi, ekonomi atau yang serumpun dengan itu kemudian mencoba mengadu nasib di jenjang strata magister atau doktoral lewat konsentrasi ilmu pemerintahan diberbagai perguruan tinggi yang membuka program pasca sarjana ilmu pemerintahan. Terang saja, para pemikir yang mengalami patahan (ziqzaq) semacam ini selalu berbenturan dengan idealisme keilmuan dasarnya, bahkan mengalami semacam kegalauan kalau tidak hilangnya kepercayaan diri dibidang keilmuan dasarnya. Dilemanya, antara mempertahankan keilmuan dasar ataukah mengembangkan disertasi doktor ilmu pemerintahan sekalipun tanpa pijakan yang kuat, kecuali menikmati kuliah ilmu pemerintahan kurang dari setahun. Hasil positifnya adalah lahirlah karya ilmiah sebagai bentuk perkawinan biologis antara ilmu pemerintahan dan ilmu dasarnya seperti sosiologi pemerintahan, hukum pemerintahan, filsafat pemerintahan, manajemen pemerintahan, sejarah pemerintahan atau administrasi pemerintahan. Syukurlah kalau ia lahir secara ilmiah, bukan ‘kawin paksa’, atau mungkin hasil ‘kawin campur’ yang dipaksakan.  Sampai disini lahir pula kepercayaan diri yang melampaui beban institusi untuk menyediakan fakultas hukum pemerintahan atau sosiologi pemerintahan. Apakah gagasan ini lahir sebagai bentuk kematangan ilmu dibidang sosiologi dan hukum? Ataukah ia lahir sebagai bentuk kesadaran ilmiah atas kedewasaan ilmu pemerintahan sebagai ilmu murni yang kita sepakati? Ataukah justru ia lahir hanya karena kepentingan pragmatis supaya terkesan ada satu dua ahlinya, sekaligus tempat bagi bersemayamnya pejabat struktural tanpa nilai apa-apa. Menurut logika gramatikal, jika ia lahir sebagai bentuk kematangan ilmu sosiologi dan hukum, maka patutlah dipahami jika fakultas yang akan kita bentuk bernama Fakultas Sosiologi Pemerintahan dan Fakultas Hukum Pemerintahan. Sekali lagi ini berarti bahwa ilmu sosiologi dan hukum-lah sebagai induk keilmuan dasar yang mencapai kematangan. Merujuk pada hal ini, berarti dasar keilmuan kita tentu saja adalah Sosiologi dan Hukum. Jika ini yang kita sepakati maka patutlah kita pikirkan kembali untuk merevisi nama institut ini menjadi Institut Sosiologi Dalam Negeri (ISDN) atau Institut Hukum Dalam Negeri (IHDN). Sebaliknya, apabila ia lahir sebagai representasi dari kedewasaan ilmu pemerintahan, maka dapat pula kita pahami jika fakultas yang akan dibentuk kira-kira bernama Fakultas Pemerintahan Sosiologi dan Fakultas Pemerintahan Hukum. Sekalipun terasa aneh, namun ini berarti bahwa ilmu pemerintahan benar-benar menjadi induk yang mencapai taraf kedigjayaan sehingga mampu memperlihatkan wajahnya secara kasat mata, bahkan keluar dari bayang-bayang ilmu lain.  Kedua, pemikir dengan basis murni ilmu pemerintahan adalah mereka yang memiliki dasar-dasar ilmu pemerintahan sejak derajat sarjana, magister hingga doktor ilmu pemerintahan. Kelompok ini kini menjadi semacam barang langka dari sisi kuantitas maupun kualitasnya. Langkanya kuantitas jika dibandingkan dengan kelompok pertama, sedangkan rendahnya kualitas dapat disebabkan oleh lemahnya kemampuan individu dalam mengembangkan keilmuannya, disamping tingginya daya tarik jabatan struktural sehingga kehilangan peluang dalam mengembangkan ilmu pemerintahan yang menjadi pokok jualan di IPDN. Hasilnya, pengembangan ilmu pemerintahan secara historis mengalami pembuahan dalam tiga mazhab utama, yaitu mazhab ilmu pemerintahan berkarakter politik sebagaimana dapat dipahami lewat pemikiran Ryaas Rasyid, ilmu pemerintahan baru berwujud Kybernologi sebagaimana dikonstruksi dengan susah payah oleh Taliziduhu Ndraha, serta ilmu pemerintahan bernuansa manajemen modern sebagaimana coba di desain oleh Sadu Wasistiono. Dapat dipahami bahwa pemikiran pertama lahir disebabkan basis keilmuan dasar ilmu pemerintahan telah diseduh oleh ilmu politik di level magister dan doktoral. Selain tentu saja pengaruh filsafat barat sangat mempengaruhi konstruksi ilmu pemerintahan semacam ini. Ide dasarnya adalah pemikiran politik klasik Thomas Hobbes dan Jhon Locke, serta pemikir politik modern Machiavelli. Pendefenisiannya kemudian menjadi relasi antara yang memerintah dan yang diperintah dalam kerangka hubungan kekuasaan an sich. Realitas ini mengakibatkan ilmu pemerintahan tak dapat keluar hidup-hidup dari bayang-bayang ilmu politik murni sebagaimana cita-cita Taliziduhu Ndraha. Dengan melanjutkan setitik harapan Soewargono (1996) dalam sebuah pidato Dies Natalis IIP yang mengesankan bagi masa depan ilmu pemerintahan dikemudian hari, serta mengadopsi basis pemikiran politik sebagaimana dipikirkan Ryaas, ilmu pemerintahan kemudian dikonstruksi dalam kerangka Sub Kultur Kekuasaan (SKS), Sub Kultur Ekonomi (SKE) dan Sub Kultur Sosial (SKS). Diyakini bahwa selain dua spirit pemikiran di atas, ide dasarnya adalah pemikir Eropa Kontinental seperti Van Poeltje. Ketiga subkultur tadi merupakan konstruksi inti dalam membentuk Body Of Knowledge (BOK) ilmu pemerintahan. Sementara body of knowledge ilmu pemerintahan sendiri dapat didekati dari aspek filsafat ilmu, yaitu ontologik, epistemologik dan aksiologik. Dari aspek ontologik (apa), ilmu pemerintahan dapat didekati melalui metodologi skeptisisme, empirisme, rasionalisme dan integrasi antara empirisme dan rasionalisme. Pada sisi epistemologik (mengapa), ilmu pemerintahan dapat diketahui melalui metodologi ilmu dan metodologi penelitian. Metodologi ilmu pemerintahan sendiri terdiri dari ruang dan isi. Ruang ilmu pemerintahan bersifat luas, namun pada dasarnya dibatasi oleh tiga subkultur utama sebagai body of knowledge, sedangkan isinya berasal dari hasil penelitian dengan menggunakan metodologi kualitatif ataupun kuantitatif. Dalam konteks ini penelitian ilmu pemerintahan dapat merupakan hasil asimilasi dari berbagai ilmu sebagai suatu pendekatan yang bersifat multi, antar maupun interdisiplin ilmu. Pada level aksiologik (bagaimana), ilmu pemerintahan dapat diajarkan melalui ragam metodologi pembelajaran. Metodologi pembelajaran dapat dilakukan baik secara paedagogik maupun andregogik. Pada tingkat pertama kita memperkenalkan dasar-dasar pemerintahan empirik (diploma). Pada derajat sarjana kita meletakkan ilmu pemerintahan secara teoritik. Pada tahap magister kita menekankan pentingnya penguasaan ilmu pemerintahan secara konseptual. Sedangkan pada tingkatan doktoral kita mengembangkan pemahaman ilmu pemerintahan secara filosofistik. Batasan ilmu pemerintahan pada akhirnya didefenisikan sebagai suatu relasi antara yang memerintah dan yang diperintah dalam upaya memenuhi kebutuhan manusia baik jasa publik maupun privat.
Menengahi kejenuhan akibat hilangnya spirit pengembangan ilmu pemerintahan diantara ketatnya bayang-bayang ilmu politik, serta kebuntuan pemikiran kybernology warisan Taliziduhu Ndraha yang diakui sulit dipahami, Sadu Wasistiono mencoba mendesain kembali ilmu pemerintahan lewat defenisi sederhana dimana ilmu pemerintahan adalah relasi antara yang memerintah dan yang diperintah dalam konteks kewenangan dan pelayanan. Sayangnya, pendefenisian ini tak memiliki sumber pemikiran filosofistik yang kuat, selain hilangnya konstruksi ilmu pemerintahan secara skematis, kecuali berhenti pada batasan ilmu pemerintahan itu sendiri. Selain itu, jika dicermati lebih jauh konteks yang menjadi penghubung yaitu kewenangan dan pelayanan menunjukkan ilmu pemerintahan yang ingin dibentuk cenderung bersifat ilmu pemerintahan terapan. Dalam khasanah ilmu politik murni, kewenangan (authority) adalah bagian dari kekuasaan yang bersifat formal (Alfian, 2010). Dibawah kewenangan terdapat sejumlah activity (program dan kegiatan). Ketika kekuasaan telah diperoleh dan pemerintahan akan dijalankan, maka kewenangan diperlukan dalam batas-batas yang ditentukan lewat konstitusi. Dengan demikian semua tindakan yang diperlukan pemerintah hanyalah mungkin dapat dilakukan dalam batas-batas hukum yang bersifat hierarkhi. Diluar itu tindakan pemerintah hanya dapat dipertimbangkan secara moral dan etika. Jika didalami lebih jauh kewenangan yang disebutkan sebenarnya hanyalah bagian dari subtopik kekuasaan dalam ilmu politik murni (Surbakti, 2010). Ini jelas bertalian dengan pemikiran Ryaas dari aspek politik an sich, dan konstruksi subkultur kekuasaan yang dikemukakan lebih awal oleh Taliziduhu Ndraha. Dalam hal ini mesti diakui bahwa keduanya menggunakan term kekuasaan sebagai variabel yang lebih pokok dibanding kewenangan yang bersifat praktis nomotetik. Sementara aspek pelayanan berkaitan dengan semua hak dan kewajiban warga negara yang secara konkrit dapat dipenuhi dalam relasi dimaksud. Dalam konteks itu isi hubungan yang ditekankan menyangkut pelayanan publik (public services) sebagai salah satu fungsi pemerintahan menurut Ryaas Rasyid (Makna Pemerintahan, 2001:15), serta menjadi kewajiban pemerintah dalam bentuk layanan publik dan jasa privat seperti dikonstruksi Taliziduhu Ndraha (Kybernologi I, 1999:7). Dengan demikian mudah dibayangkan bahwa batasan terakhir bukanlah gagasan baru selain minimnya kajian semacam Makna Pemerintahan dan Kybernology (terlepas dari berbagai kritik). Satu-satunya pemahaman kita bahwa defenisi semacam itu dapat dipahami sebagai penekanan ilmu pemerintahan terapan. Ketiga, pemikir kelompok terakhir adalah mereka yang basis ilmunya bersumber dari bermacam-macam rumpun ilmu sosial dan eksakta namun lebih dari separuh hidupnya menjadi praktisi pemerintahan (birokrasi) di pusat maupun daerah. Kelompok ini sebenarnya tak berpengaruh dalam berbagai diskusi ilmu pemerintahan, kecuali mencoba mendeskripsikan ilmu pemerintahan sebagai the art of science. Praktisnya, ilmu pemerintahan adalah seni tentang bagaimana mengelola pemerintahan dengan baik dan benar. Baik menurut aspek sosiologis, benar menurut aspek yuridis formal, itu saja cukup.
Pertanyaan strategisnya ialah, manakah mazhab yang akan dikembangkan sebagai core institute pemerintahan dimasa akan datang? Menurut saya, penting untuk mengembangkan apa yang telah dicapai oleh Taliziduhu Ndraha, sekalipun kita perlu membentuk satu club yang dengan serius menciptakan suatu jembatan pemahaman awal bagi upaya pengembangan ilmu pemerintahan bernuansa IPDN. Tetapi mengembangkan ilmu pemerintahan yang berkarakter politik sambil memisahkannya secara perlahan juga tidaklah salah, sebab secara eksternal kita masih harus membangun komunikasi dengan dunia luar lewat pendekatan ilmu politik yang lebih lazim digunakan dibanding kybernologi yang masih terasa asing. Sementara semua perbincangan di wilayah terapan akan menjadi gizi tambahan agar penampakan ilmu pemerintahan dapat terlihat penuh, baik secara ilmiah maupun empirik. Inilah keseluruhan kontent ilmu pemerintahan, dimana aspek teoritik, empirik dan yuridis terintegrasi menjadi ilmu, sekaligus membentuk kekhasan sebagaimana dicita-citakan Sadu Wasistiono guna memperoleh tempatnya secara proporsional dilembaga IPDN.

Minggu, 05 Januari 2014

Tantangan Pemerintahan Baru, Antara Legitimasi dan Harmonisasi


Oleh. Dr. Muhadam Labolo

          Memasuki masa subur pembuahan politik tahun 2014 kita dibahagiakan dengan sederetan kebijakan yang menjanjikan masa depan setiap warga negara. Negara secara normatif tampak mengalami kesadaran politik atas tanggungjawab konstitusionalnya yang terselip lama dalam alinea keempat UUD 1945. Dalam bidang kesehatan dan ketenagakerjaan negara memperlihatkan keseriusan lewat program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN). Logikanya, tak ada satupun warga miskin yang tak memiliki akses kesehatan hingga kelas tertinggi sesuai rujukan. Bahkan semua boleh berobat dari gejala ‘Panuan’ hingga Jantung Koroner sekalipun. Dibidang ketenagakerjaan, akses jaminan perlindungan kesehatan bagi pekerja di sektor formal maupun informal memperoleh kasur empuk sehingga tak perlu kuatir sakit atau bahkan mati sia-sia. Bagi pegawai negeri, kebijakan remunerasi menambah peluang bagi pengembangan usaha ekonomi kreatif dalam bentuk cicilan kredit dimana-mana. Pada level entitas terendah, kebijakan pemakmuran desa tampak sumringah dengan impian subsidi yang dapat mencapai di atas 1 Milyar per-desa (APBN+APBD) yang akan disemai pada kurang lebih 80 ribu desa pasca implementasi undang-undang Desa. Semua kebijakan itu tampak menemukan momentum dan padu digulirkan sejak Januari 2014. Untuk sektor pendidikan tak perlu diragukan lagi, sebab hampir semua pemerintah daerah menjajakan pendidikan gratis pada derajat tertentu ditambah sokongan APBN sebesar 20 persen. Ditengah usaha keras pemerintah dengan berbagai kendala yang dihadapi, kita tak perlu malu-malu memberi apresiasi sekaligus catatan sebagai upaya untuk memberi keseimbangan bagi pemerintahan selanjutnya. Catatan ringan ini setidaknya dapat menjadi warning bagi masa depan pemerintahan baru ketika berhadapan dengan dilemma antara mempertahankan legitimasi ataukah menjaga harmonisasi sosial pasca pemilu 2014.
Dalam perspektif politik, sejumlah kebutuhan yang mendesak terpencarnya konflik diantaranya adalah kebutuhan untuk hidup berkembang, memiliki rasa aman, hidup layak, memperoleh akses ekonomi dan politik, serta kebutuhan mempertahankan identitas. Dari aspek ekonomi tentu saja sikuensi kebutuhan di atas menurut Maslow cukup berlainan karena perbedaan lokus. Terlepas dari itu dapat dipastikan bahwa seluruh paket kebijakan dan program di atas sebagian besar ditujukan sebagai antibiotik pemerintah untuk meredam meningkatnya adrenalin konflik menjelang dan pasca pemilu 2014. Jika tidak karena tujuan ideal semacam itu, maka tujuan pragmatisnya dapat di tebak bagaimana transisi elite tahun ini memperoleh investasi politik bagi jaminan keberlangsungan pemerintahan dimasa akan datang. Diluar pertimbangan politik itu, kita mungkin sependapat dengan Habermas (1981) bahwa tanpa kebijakan yang jelas dan konkrit seperti itu negara dapat dianggap melakukan malfunction sebagai penyebab crisis of governability. Menurutnya, penyebab krisis pada sebuah negara paling tidak didorong oleh pertama, keterbelengguan Negara akibat dikotomi sektor publik dan swasta. Kedua, struktur klas menjadi semakin terpolitisasi sehingga membuat negara semakin rentan terhadap konflik klas. Ketiga, negara tampak semakin kehilangan basis legitimasinya. Kenyataan ini paling tidak disebabkan oleh pertama, dominannya peran sektor swasta dalam proses akumulasi modal sehingga negara tak dapat mengklaim sebagai satu-satunya penjamin kesejahteraan. Kedua, pada kondisi tertentu ketika negara tak mampu melindungi kaum tertindas dari proses eksploitasi, maka negara dengan sendirinya tak dapat mengklaim sebagai satu-satunya agen distribusi sosial berdasarkan prinsip keadilan dan pemerataan. Malangnya, pemicu krisis semacam itu menurut O’Connor (1973) disebabkan oleh pertama, di dalam negara mengandung unsur kontradiksi dimana negara mengemban fungsi berlawanan antara akumulasi dan legitimasi. Ketika pemerintah pro terhadap kapitalistik dalam upaya akumulasi modal, maka pada saat yang sama pengecualian klas lain dapat menimbulkan krisis legitimasi. Fenomena gerakan buruh dalam lima tahun terakhir di Indonesia menunjukkan bahwa keberpihakan pemerintah pada kelompok kapital melalui berbagai kebijakan liberalisasi dan pemberian insentif untuk merangsang pertumbuhan ekonomi dalam skala luas dengan mengabaikan kelompok lain pada akhirnya telah menimbun kecemburuan laten bagi klas buruh akibat timpangnya pembagian nilai tambah. Tentu saja lewat penyesuaian upah buruh yang disepakati hingga titik optimum, perlindungan kesehatan yang menjanjikan, serta kecenderungan pemerintah meladeni setiap tuntutan buruh mengindikasikan satu keseimbangan yang dengan sengaja meletakkan posisinya di tengah-tengah rasa keadilan. Kedua, negara kapitalistik mengemban dua tugas yaitu menyediakan sosial kapital dan menyediakan sosial expenses (pengeluaran sosial). Yang pertama ditujukan untuk mengakumulasi modal, yang kedua tentu saja ditujukan untuk menciptakan harmonisasi sosial dalam mendongkrak legitimasi pemerintah. Namun ketika aktivitas sosial meningkat maka semakin sulit bagi pemerintah untuk membedakan mana pengeluaran yang ditujukan untuk modal sosial dan mana pengeluaran sosial. Harus diakui bahwa aktivitas sosial tersebut cenderung memuncak menjelang sirkulasi kekuasaan. Faktanya publik kesulitan membedakan mana bantuan sosial dan hibah dalam kerangka pengeluaran sosial dan mana pengeluaran bagi akumulasi modal. Pembengkakan APBN dan APBD pada kode rekening tertentu seringkali menjadi modus untuk menciptakan kebingungan sosial atas pengeluaran modal dan pengeluaran sosial. Sejumlah kasus korupsi dalam skala besar seperti Hambalang dan Sapi Import merupakan gambaran nyata bagaimana sulitnya kita membedakan antara pengeluaran sosial kapital dan social expenses. Boleh jadi pemerintah berasumsi bahwa lewat pengeluaran sosial kapital pada saat yang sama dapat menjawab tuntutan pengeluaran sosial. Namun realitas menunjukkan bahwa porsi sosial sebagian besar raib digerogoti kelompok kapital secara permanen. Pada titik ini ketika pemerintah terperangkap dalam tugas yang melalaikan pengeluaran sosial, maka  konflik sebagai bentuk ketidakpuasan masyarakat tinggal menanti waktu.  Ketiga, problematika negara sebagai pemegang monopoli kapital. Proses akumulasi modal dalam suatu negara juga berkarakter kontradiktif. Kewajiban negara untuk mempertahankan legitimasinya dengan cara melakukan berbagai pengeluaran sosial dalam jangka panjang dapat menciptakan krisis fiskal (pendapatan negara yang dapat mencukupi kebutuhannya). Makin besar kebutuhan negara mempertahankan legitimasinya, makin besar pula biaya yang dibutuhkan untuk menciptakan harmonisasi sosial. Dengan menghitung jumlah pengeluaran sosial yang mesti disiapkan pemerintah sejak awal tahun 2014 dari sektor pendidikan, kesehatan serta peningkatan kualitas sumberdaya manusia dan aparatur, menunjukkan bahwa pemerintah sedang berusaha keras mengukuhkan legitimasinya dalam menciptakan harmonisasi sosial paling tidak dalam lima tahun kedepan. Inilah ongkos besar yang mesti dipertaruhkan pemerintah dalam jangka panjang, termasuk bagi siapapun pemenang pemilu 2014. Soal darimanakah sumber pembiayaan, apakah menarik kembali gaji pegawai lewat kebijakan pajak pertambahan nilai dan hasil, mengurangi subsidi, menaikkan harga untuk barang tertentu semacam Elpiji, ataukah mendongkrak pajak progresif bagi klas tertentu, semua itu soal pilihan bijak pemerintah. Bagi pemerintahan baru pasca 2014, ia dapat saja menjadi solusi yang menentramkan hati setelah melalui hari-hari yang melelahkan, atau bahkan sebaliknya. Pada titik ini kita perlu mengingatkan bahwa ketika pemerintahan baru tak mampu lagi meningkatkan pendapatannya, maka berbagai gerakan klas bawah dapat muncul kepermukaan menyebarkan konflik sosial. Disinilah tantangan sekaligus kehati-hatian pemerintahan baru jika tak ingin menerima bomerang dikemudian hari.

Rabu, 01 Januari 2014

Catatan Akhir Tahun, Quo Vadis IPDN?


Oleh. Dr. Muhadam Labolo

          Menurut Vlekke (1945:146), antara 1677-1777, VOC memperluas kekuasaan politik dan ekonominya atas dua pertiga Pulau Jawa. Namun sejak kedatangannya pada 1602 hingga menjelang kebangkrutannya pada 1798, VOC menyadari pentingnya melanggengkan kekuasaan melalui pemerintahan tak langsung dibanding menyelenggarakan pemerintahan langsung yang dirasakan telah menguras sebagian besar energi. VOC kemudian menggunakan sistem pemerintahan tak langsung yang dinilai tak memerlukan biaya besar tetapi cukup mengamankan kekuasaan politik yang diperlukan guna mencapai tujuan ekonominya (Kahin, 2013:4). Menurut Kahin, inti dari sistem tersebut adalah pendayagunaan struktur kekuasaan pribumi untuk kepentingan VOC sendiri. Simpelnya, VOC berkeinginan mempertahankan sekaligus memperkuat kedudukan maupun kekuasaan kaum ninggrat Jawa yang bersedia diatur. Untuk maksud tersebut, tidak ada cara lain kecuali memperbesar kekuasaan kaum ninggrat Jawa lewat sokongan militer Belanda guna mengatur jalannya eksploitasi ekonomi sebagaimana diinginkan. Skema ini jelas telah menggeser pusat gravitasi kekuasaan secara tak langsung, dimana kekuasaan secara de jure termasuk de facto berada di tangan kaum ninggrat Jawa. Sampai disini terlihat kemudian bagaimana struktur kekuasaan Jawa mengalami penyimpangan sekaligus mendorong terbentuknya pemerintahan lokal dengan karakter lalim. Dalam proses semacam itu, beban VOC terasa ringan selain perolehan keuntungan yang mencukupi tanpa harus melibatkan diri secara teknis kecuali diperlukan dalam menghisap sumber daya hingga di level desa. Pada akhirnya birokrasi pribumi yang sengaja dibentuk terjebak dalam sistem kerja paksa, upeti, feodalistik dan monopolistik. Kerja paksa dilakukan untuk memenuhi target yang ditentukan, upeti dipertahankan secara hirarkhis untuk memperoleh keuntungan seraya merawat loyalitas, feodalisme memperoleh tempat strategis akibat dukungan penuh militer Belanda, sedangkan monopolistik dikembangkan guna melokalisir kompetitor lain dalam persaingan menyerap sumber daya. Harus diakui bahwa pada masa itu kaum ninggrat pribumi telah dijadikan instrument oleh VOC untuk mencapai tujuan terpenting baik politik maupun ekonomi.

          Antara 1920-1942, sebagaimana catatan Van der Walls dkk dalam buku Kenang-Kenangan Pangreh Praja, upaya memperkuat kekuasaan Belanda di Indonesia melalui kaum elite pribumi semakin menemukan basisnya lewat pendirian sekolah Ambtenar OSVIA yang menjadi cikal-bakal pendidikan Pamongpraja dikemudian hari (baca;IPDN). Pembentukan sekolah tersebut tidak saja diperuntukkan bagi kepentingan Pemerintah Belanda untuk menempatkan para pejabat pemerintah sebagai pengawas (controlir) di sepanjang wilayah jajahan, namun disediakan pula untuk mendidik sebagian elit pribumi terpilih sebagai manifestasi dari politik etis sekaligus mengukuhkan kekuasaan politik dan ekonomi di Indonesia. Dalam implementasinya, sekalipun secara sosiologis keberadaan Pangrehpraja relatif dapat diterima oleh masyarakat Indonesia, namun birokrasi di derajat elit pribumi tetap saja terpasung dalam kultur yang sama, yaitu kerja paksa, upeti, feodalistik dan monopolistik. Hal ini dapat dilihat dari gerak Pangrehpraja pribumi yang menjadi ‘pelayan’ bagi kepentingan politik dan ekonomi Pemerintah Hindia Belanda. Hingga menjelang kemerdekaan Indonesia, praktis dapat dikatakan bahwa eksistensi Pangrehpraja hasil didikan Belanda sekalipun mengalami pergeseran kearah kesadaran untuk melayani rakyatnya sendiri lewat berbagai gerakan pembebasan (organisasi sosial kemasyarakatan dan agama), namun kultur yang sama tidak dengan sendirinya hilang begitu saja.  

Pasca kemerdekaan 1945-1950, basis pendidikan pemerintahan mengalami pertumbuhan di level menengah dengan didirikannya Middelbare Bestuurschool (MBS), Sekolah Menengah Tinggi Pangreh Praja dan Sekolah Menengah Pegawai Pemerintahan/Administrasi Bagian Atas (SMPAA) di Jakarta dan Makassar. Eksistensi pendidikan semacam itu dibutuhkan lantaran pemerintah dengan sengaja membutuhkan sosok Ambtenar yang tidak saja diharapkan mampu melayani gerak pemerintahan secara teknis administrative, namun dapat pula menjadi instrument kekuatan politik di tingkat terendah. Didorong oleh pemikiran tersebut serta spirit periculum in mora (suatu kondisi yang tak dapat ditunda), lahirlah KDC di Medan dan Jakarta pada 1952-1954. Sejak tahun 1956 dibentuklah Akademi Pemerintahan Dalam Negeri (APDN) di 22 daerah dengan misi yang sama. Guna memperkuat kepentingan pemerintah pusat di daerah maka dibentuk pula Institut Ilmu Pemerintahan (IIP) pada tahun 1967 dengan titik berat keilmuan sebagai kekuatan sekaligus pembeda utamanya. Dalam pertumbuhan dan perkembangan tersebut tampak bahwa makna Pangrehpraja mengalami pergeseran kearah yang lebih menekankan pentingnya meletakkan posisinya sebagai pengayom masyarakat (Pamongpraja), dan bukan sebaliknya (Ndraha, 2001). Hingga terbentuknya STPDN pada 1990, makna Pamongpraja sekalipun secara harfiah mengalami pergeseran, namun harus diakui bahwa eksistensi Pamongpraja tetap saja dibentuk untuk kepentingan pemerintah pusat dalam menjalankan urusan pemerintahan umum (algemene bestuur). Melalui UU 5/1974, urusan pemerintahan umum tadi bergerak dari pemerintah pusat, provinsi, kabupaten/kota hingga level terendah kecamatan. Pada konteks pemerintahan, wujud dari saluran urusan pemerintahan umum dikemas lewat asas dekonsentrasi. Sebagai penguasa wilayah, Pamongpraja praktis memiliki kewenangan penuh dalam menjalankan fungsi pemerintahan, pembangunan dan pembinaan masyarakat pada kerangka sistem pemerintahan yang bersifat sentralistik. Pada masa itu pola rekrutmen tetap saja melibatkan banyak elite pribumi diberbagai daerah untuk sekali lagi bermaksud menguatkan kepemimpinan Pamongpraja baik secara de jure maupun de facto dalam kerangka kepentingan pemerintah pusat di daerah (Labolo, 2012). Dalam konteks itu performa Pamongpraja tampak terikat ketat oleh kepentingan pemerintah secara hirarkhis, pola upeti walau tak kasat mata tetap dipertahankan secara berjenjang atau lewat kroni yang ditugaskan ke daerah. Sementara karakter feodalistik dan monopolistik di pusat dan daerah tetap terpelihara sekalipun bergerak internal dalam tubuh elite pribumi. Kenyataan ini menunjukkan bahwa terjadi pengalihan pola penggunaan instrument kaum elite pribumi (Pamongpraja) yang dididik bagi kepentingan Pemerintah Belanda ke bandul Pemerintah Indonesia, sekaligus secara politik menjadi simbol kekuasaan rezim berkuasa di tingkat daerah. Terlepas dari itu, eksistensi Pamongpraja sebagai bagian dari birokrasi menjadi ideal ketika ia benar-benar diposisikan netral sebagai jembatan antara Negara dan Masyarakat (Hegel dalam Mouzelis, 1971), sekalipun sejatinya tidaklah mungkin ia dapat bersikap netral sebagaimana kritik Marx (Thoha, 1995). Dalam perspektif itu posisi Pamongpraja ada baiknya diletakkan sebagai perekat bangsa dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Pasca reformasi 1998, pendulum pemerintahan sentralistik bergerak drastis menuju desentralisasi yang ditandai dengan perluasan otonomi daerah (UU 22/99). Urusan pemerintahan umum yang selama ini menjadi alasan mendasar pemerintah untuk menggerakkan kepentingan pemerintah di daerah melalui instrument Pamongpraja mengalami penyusutan hingga level tertentu. Sebagai konsekuensi, misi Pamongpraja sebenarnya mengalami patahan bersamaan dengan terputusnya kepentingan pusat di daerah secara dekonsentratif. Satu-satunya entitas pemerintahan yang memikul beban pemerintah secara terbatas adalah provinsi, lewat asas dekonsentrasi. Dengan demikian pertanyaan penting yang mesti diketengahkan adalah dimanakah relevansi pendidikan Pamongpraja dalam peta kepentingan pusat yang terbatas ketika berhadapan dengan kebijakan desentralisasi? Jika kita konsisten dengan kepentingan pusat secara historis dan normatif, maka eksistensi Pamongpraja sejatinya hanya tepat berada di level provinsi, dan bukan di kabupaten/kota. Provinsi semestinya menjadikan setiap Pamongpraja sebagai instrument pemerintah di kabupaten/kota untuk menguatkan fungsi pemerintahan secara politik, bukan dalam penguasaan aspek ekonomi sebagaimana terjadi dimasa kolonial dan rezim orde baru. Pertanyaan selanjutnya adalah, bagaimanakah kultur Pamongpraja dewasa ini? Faktanya, sekalipun secara historis dan normatif mengalami pergeseran makna dan peran yang dimainkan, kita dapat mengkritik bahwa provinsi sebagai wakil pemerintah dan pemerintah sendiri tak begitu serius mengevaluasi fungsi-fungsi Pamongpraja sejauh ini. Akibatnya, kultur Pamongpraja di daerah tetap saja berbalut feodalistik lokal, penuh money politic (upeti), kerja paksa akibat eksploitasi dari ekses pemilukada, serta tumbuhnya monopolistik terbatas akibat pergulatan kapitalisme lokal. Tampak jelas bahwa dalam kurun waktu yang sedemikian panjang, Pamongpraja tak mengalami perubahan berarti dari sisi kultural, ia bahkan konsisten ketika berhadapan dengan sistem rotasi kepala daerah yang berkecenderungan menjebak kedalam perilaku yang sama dimasa Kolonial Belanda. Jika kultur semacam ini terus terpelihara, maka orientasi penyediaan kader Pamongpraja perlu dipersoalkan lewat pertanyaan tunggal, quo vadis IPDN sebagai satu-satunya industri pendidikan Pamongpraja di Indonesia? Eksistensi IPDN secara politik dalam bingkai otonomi daerah tampak mengandung dilemma antara mengukuhkan kepentingan pusat ataukah menjawab kebutuhan daerah. Mungkin juga kedua-duanya. Kepentingan pusat seakan raib dan terpotong hingga sulit menjangkau arogansi lokal, sementara kebutuhan daerah kian menanjak di tengah keangkuhan yang menginjak patriotisme Pamongpraja. Tentu saja dari sudut kultural ia membutuhkan seperangkat sistem yang kondusif agar ketika bersentuhan dengan kondisi dilapangan tak mengalami gap yang teramat lebar akibat dampak politik lokal yang sedemikian dahsyat. Harus diakui bahwa efektivitas kinerja Pamongraja dimasa lalu cukup diakui diluar kultur negatif yang menyertainya, disebabkan kesatuan persepsi dan tindakan dari hulu hingga hilir. Bukankah kontribusi Pamongpraja sebagai bagian dari birokrasi mencapai prestasi kumulatif ketika sukses secara tak langsung mendongkrak popularitas Soeharto menjadi Bapak Pembangunan di dunia international lewat kerja-kerja konkrit dari sistematika Repelita, Pelita dan Trilogi Pembangunan selama berkuasa 31 tahun dan 71 hari.

Terhadap dilemma semacam itu, hemat penulis kiranya perlu di desain kembali masa depan IPDN dalam 20 tahun kedepan sehingga ibarat Kapal Titanic, teramat percaya diri dengan kemegahan yang ada, namun amat disadari rentan terhadap goncangan akibat beban yang terlalu berat. Praktisnya, kedepan daerah harus bertanggungjawab pada aspek pertumbuhan Pamongpraja sesuai kebutuhan masing-masing, sementara pusat berwewenang pada skala cakupan nasional untuk mengembangkan Pamongpraja dalam visi ke-Indonesiaan. Tanggungjawab daerah berkenaan dengan kebutuhan untuk mengelola semua urusan umum pemerintahan menurut garis desentralisasi. Sedangkan wewenang pusat berkaitan dengan upaya mengelola segenap urusan pemerintahan umum lewat garis dekonsentrasi. Pembentukan kultur Pamongpraja rasa-rasanya lebih adaptif dan responsif jika diletakkan di daerah masing-masing, sementara pengembangan visi Pamongpraja lebih dekat kedalam tanggungjawab pemerintah sebagai tidak saja menyimpan visi  historis, namun filosofis, sosiologis dan yuridis. Pada akhirnya, penyerahan kewenangan bagi daerah untuk mengelola kembali pendidikan Pamongpraja sesuai kebutuhan masing-masing tampak lebih rasional dan kompatibel. Singkatnya, semua IPDN Regional diserahkan saja pengelolaannya ke pangkuan pemerintah daerah, pemerintah cukup mengembangkan program strata satu, dua dan tiga untuk menuangkan visi Ke-Indonesiaan dan misi ke-Bhinneka Tunggal Ika-an sebagai satu-satunya tugas dan kewajiban pemerintah yang diinjeksi lewat Ditjend Otonomo Daerah (Bhinneka) dan Ditjend Kesbangpol (Ika) Kementerian Dalam Negeri. Dalam kerangka inilah pemerintah dan daerah sama tegaknya pada soal tanggungjawab penciptaan Pamongpraja. Kesan realitasnya, pusat memproduk, daerah pengguna. Pusat pencipta, daerah pemetik. Pusat gagal, daerah mencibir. Pusat rugi, daerah untung. Pusat berhasil, daerah sinis. Pusat berkeringat-daerah bertepuk tangan. Pusat membiayai, daerah membebani. Pusat membatasi, daerah mengancam. Pusat intervensi, daerah ngambek. Pusat mengatur, daerah merecoki. Tidak ada cara lain mengatasi ketegangan latent semacam itu kecuali keduanya terlibat dalam pertumbuhan dan pengembangan Pamongpraja guna memenuhi tanggungjawab dan kebutuhan masing-masing. Pada level pragmatis, sejauh ini pembentukan IPDN Regional bukankah tak memberi dampak signifikan bagi IPDN pusat, kecuali menambah bengkak beban APBN setiap tahun, menguntungkan dosen diberbagai perguruan tinggi lokal, memberi tempat bagi sejumlah pegawai lokal bermasalah atau memasuki masa pensiun, selain tentu saja semakin tak efisien untuk diawasi karena terus bertambah jumlahnya di masa mendatang. Menimbang semua itu, kemungkinan nasib peleburan STPDN kedalam IIP menjadi IPDN pada tahun 2004 seharusnya cukup menjadi pelajaran terakhir untuk keluar dari berbagai tekanan, dimana pilihan kedepan hanyalah mempertahankan kondisi dengan beban yang terus menumpuk, ataukah melepas IPDN regional ke daerah sehingga kita lebih fokus dan profesional memproduk Pamongpraja berkelas nasional dan international di Jatinangor yang maha luas, dan Jakarta yang semakin sempit di sepak BNPP. Jika ini tak segera dipikirkan, mengingat sumber daya yang semakin menurun dari aspek kualitas dan kuantitasnya, IPDN hanya akan menunggu nasib yang sama dengan tenggelamnya Kapal Van Der Wijck………