Senin, 29 Desember 2014

Efisiensi, Ruang Private dan Urusan Negara

Oleh. Dr. Muhadam Labolo

Ketika pemerintah kini mendorong semangat efisiensi hingga ke titik terendah (pemotongan anggaran sampai 30%), semua satuan kerja setingkat departemen hingga unit terkecil di tangga terbawah bergegas merelaksasi sebagian besar kegiatannya pada batasan yang paling rasional, patut dan wajar. Rasionalitas pengeluaran dibatasi pada realitas harga yang masuk di akal sehat. Menganggarkan penggantian kain gorden di kantor dengan ukuran 3x4 persegi seharga ratusan juta misalnya, patut di duga lahir dari akal yang tak begitu sehat sehingga tak rasional. Boleh jadi seseorang mungkin tampak waras dalam pergaulan hidup sehari-hari, namun akal sehatnya tak cukup dilandasi oleh nilai spiritualitas sehingga berubah menjadi akal bulus. Output dari akal semacam itu melahirkan pembiayaan fiktif yang di utak-atik dari DIPA atau POK unit organisasi. Kepatutan ditaksir berdasarkan etika umum yang berlaku dalam masyarakat. Apakah patut jika seorang pejabat eselon dua naik pesawat kelas satu sedangkan bawahannya cukup pesawat setingkat kelas dua? Ketidak-patutan seringkali memproduk diskriminasi. Diskriminasi seperti itu tak jarang melahirkan sakit hati kolektif pada sebagian bawahan yang merasa di zholimi. Dalam jangka panjang sakitnya bukan hanya di sekitar dada sebelah kiri sebagaimana lirik Cita Citata, bisa jadi menjalar ke relung hati paling dalam, yaitu kebencian pada individu, kelompok, ras, agama, etnis dan sistem secara keseluruhan. Sedangkan kewajaran di kalkulasi berdasarkan realitas kebiasaan di suatu wilayah. Diluar gaji pokok yang sama untuk semua aparat sipil negara, tunjangan kinerja dan tunjangan kemahalan dapat menciptakan perbedaan yang wajar. Mereka yang berkinerja tinggi akan dibayar mahal, apalagi yang tugasnya di pelosok desa misalnya, kemungkinan akan mendapatkan tambahan tunjangan kemahalan dibanding mereka yang tak mau pindah seumur hidup di pusat ibukota pemerintahan. Diatas pertimbangan semangat semacam itu, pertanyaan selebihnya adalah apakah sejumlah aksi dilapangan menunjukkan terjadi efisiensi? Hidup sederhana itu penting, bahkan demikianlah seharusnya. Namun memaksakan diri untuk hidup sederhana dengan realitas yang ada mungkin mesti di intropeksi kembali, sebab mereka yang dipaksa hidup sederhana jangan-jangan memang sudah terlalu lama hidup sederhana bahkan gigit jari. Membatasi rapat-rapat dalam bentuk konsinyering dan Focus Group Discuss (FGD) sebagaimana SE Menpan & RB Nomor 11 tahun 2014 di hotel-hotel mungkin ada positifnya, namun melarang pegawai ASN mengundang keluarga dalam pesta lebih dari 400 undangan lewat surat edaran lain adalah policy action yang boleh jadi bermaksud baik, namun menurut pendapat saya gagal memahami batasan antara ruang private dan ruang public. Di Udik, jangankan mengirim 400 undangan, mengirim 200 undangan saja yang datang bisa lebih dari 1000 orang. Inilah fakta dimana bangsa masih terikat secara sosio-cultural sehingga kohesivitas seperti itu menjadi modal yang tak ternilai harganya. Mestikah satu surat edaran menciptakan benih-benih dissosiasi dalam masyarakat. Jika SE tersebut ditujukan bagi kelompok pejabat yang senang konsumerisme dapat dimaklumi, namun bagaimanakah dengan seorang pegawai ASN yang memang memiliki kekerabatan luas selain dikenal mulia melayani masyarakat selama ini? Mengukur gaya hidup pegawai ASN di sebuah Departemen barangkali berbeda dengan gaya hidup pegawai ASN di level Kelurahan, Kecamatan, Kabupaten hingga Provinsi. Di departemen, kehadiran seseorang dalam sebuah pesta secara sosiologis kemungkinan lebih kuat diikat oleh faktor rasionalitas. Ada rasa takut kalau tidak hadir lantaran memiliki hubungan struktural hirarkhis yang ketat, atau kuatir kehilangan akses dalam birokrasi. Di level desa, kehadiran seseorang dalam sebuah pesta secara sosiologis lebih karena ikatan emosional guna menjaga harmoni sosial. Malu rasanya jika tak berpartisipasi dalam hajatan seorang anggota keluarga. Boleh jadi pesta tingkat Kampung di Papua dan Tana Toraja dapat menjadi tujuh hari tujuh malam, bergantung klasifikasi dan konteks acara yang diinginkan pihak keluarga besar (marga, suku, clan) yang kebetulan juga seorang pegawai ASN biasa sekaligus anggota masyarakat adat tertentu. Seekor Kerbau (Tedong Bonga apalagi) di Tana Toraja dapat mencapai ratusan hingga milyaran rupiah. Itu jelas bukan tanggungan negara, apalagi pegawai ASN semata, itu hasil donasi dari rumpun keluarga besar yang diberikan menurut asas resiprokal (timbal balik). Terlepas dari sisi negatif acara semacam itu, namun demikianlah harga sebuah integrasi yang kuat dalam masyarakat. Itu jauh lebih positif, daripada mereka meminta kekhususan pada negara agar diberi perlakuan istimewa lewat dana otsus misalnya hanya untuk menanggung biaya semacam itu. Bukankah selama ini negara mengalah dan membayar mahal semua permintaan daerah hanya karena ingin mempertahankan integrasi sosial? Mengapa integrasi sosial yang diinisiasi sendiri oleh masyarakat justru dibatasi oleh hanya selembar surat edaran?
Menurut pikiran saya, ruang private urusan individu, urusan publik wajib di atur negara, itu memang ultimatum negara dalam konstitusi. Itulah mengapa terminologi publik lebih sering dimaknai sebagai urusan pemerintah, dan bukan wilayah masyarakat pada umumnya. Setiap kita terlahir sebagai individu, karnanya terikat dalam konsensus keluarga. Dalam ruang sosial kita adalah bagian dari mahluk yang tak mungkin lari dari kenyataan sosial. Dalam skala organisasi terbesar semacam negara, kita tak dapat melepaskan diri sekalipun pemerintah adalah personifikasi konkrit negara tak selalu dapat memenuhi harapan setiap individu. Itulah mengapa setiap individu pada dasarnya tak dapat merdeka sekalipun ia terlahir di alam yang bebas. Begitu manusia dilahirkan, maka setiap kita terikat pada lingkungan dari unit terkecil (keluarga) hingga organisasi paling kompleks (negara). Persoalannya, bagaimanakah membedakan bahwa kita berada pada ruang private dan di lain waktu berada di wilayah negara? Apakah seorang pegawai ASN selamanya terikat di dalam dan di luar kantor sebagai aparat negara? Jika demikian halnya, maka seluruh perilaku aparat negara idealnya merujuk pada semua aturan negara. Konsekuensinya, sekalipun seorang aparat berada di rumahnya sendiri ia harus tunduk pada konstitusi, undang-undang, peraturan pemerintah, permen, hingga surat edaran. Dapat dibayangkan, bagi Pasutri yang akan melaksanakan hajat di malam Jumat mungkin harus menunggu peraturan menteri atau minimal surat edaran. Ini gambaran ekstrem jika negara mencoba memasuki ruang private hingga ke seluk-beluk rumah tangga individu.  Bayangan semacam itulah yang membuat Jhon Locke (1632-1704) sedikit gusar jika negara terlalu jauh mengatur urusan individu sebagaimana pemikiran Hobbes (1588-1679) dalam Leviathan. Menurutnya, ruang individu mesti disisakan agar setiap kita dapat menghirup udara bebas atas dasar hak-hak mutlak yang diberikan Tuhan. Sebagian besar urusan berskala luas dan beresiko menimbulkan dampak eksternalitas sebaiknya menjadi urusan negara, seperti memastikan terciptanya perlindungan akibat serangan individu terhadap orang lain, atau antar kelompok dengan kelompok lain (bellum omnium contra omnes). Pemikiran ini dalam jangka panjang melahirkan penghargaan atas Hak-Hak Asazi Manusia hingga dewasa ini. Proteksi negara atas hak asasi manusia merupakan kewajiban negara dimana pada saat yang sama merupakan hak setiap warga negara untuk diakui, bukan diberikan. Untuk alasan itulah mengapa kita membutuhkan pemerintahan.
Jika batasan sebagai aparat negara didasarkan pada sejauh berkenaan dengan disiplin dalam ruangan kantor atau sebatas perintah dinas, maka setiap kita harus benar-benar menyadari dimana ruang private dan dimana urusan negara. Jika demikian maka semestinya semua fasilitas dinas harus berakhir di depan pintu rumah masing-masing ketika seseorang kembali memasuki ruang private agar ia jelas tak terikat untuk sementara waktu dengan urusan negara. Mobil dinas dan sopir dinas misalnya cukup sampai di depan pintu rumah, tak etis mereka mengantar aparat untuk urusan private ke mal atau tempat hiburan. Itu wilayah private, bukan urusan negara. Apalagi jika fasilitas negara menjadi bagian yang tak terpisahkan dengan semua pergerakan anak, istri dan seluruh keluarga besarnya. Parahnya, dalam banyak kasus anak dan istri terkadang jauh lebih dominan menentukan perkara tete-bengek dilingkungan organisasi. Perilaku memisahkan antara urusan private dan urusan negara pernah dicontohkan oleh Khalifah Umar ra, bahkan dipraktekkan oleh salah seorang anggota komisioner KPK. Sayangnya, kita seringkali lupa dengan persoalan etik semacam itu, apalagi jika sekelompok birokrat sengaja membutakan mata sang pejabat untuk memperoleh keuntungan bagi kelanggengan jabatan. Bagi birokrat oportunis, melayani keluarga pejabat jauh lebih penting sekalipun harus menabrak nilai-nilai etik dalam masyarakat. Akhirnya kita dibuat bingung, siapa sebenarnya yang pejabat, istri atau anaknya?

Senin, 15 Desember 2014

Birahi Desentralisasi Asimetrik dan Perubahan Konsensus

Oleh. Dr. Muhadam Labolo

          Meluapnya tuntutan otonomi khusus diberbagai lapisan pemerintahan daerah menggambarkan betapa sibuknya daerah memikirkan masa depan dirinya masing-masing tanpa menimbang konsekuensi logis dari semua hasrat yang dapat menimbulkan kesenjangan antar sesama daerah dan ketegangan antara pusat dan daerah. Bagi daerah-daerah yang menuntut ke-sex-ian semacam itu beralasan bahwa justru tanpa perlakuan khusus selama inilah daerah mereka mengalami ketimpangan dibanding wilayah lain yang jelas-jelas secara ekonomi, politik dan sosial budaya tertinggal. Lewat alasan klasik ‘keadilan’ mereka menuntut perlunya pusat mempertimbangkan kembali semua konsesi yang pernah dibicarakan baik secara historis, politik maupun ekonomi. Kota Solo mencoba mengingatkan kembali pemerintah pusat tentang perjalanan historisnya sebagai salah satu kerajaan yang eksis di Tanah Jawa. Tidore dan Ternate seakan ingin menyadarkan pemerintah pusat bahwa kontribusi mereka dalam mobilitas perdagangan rempah-rempah di jalur timur dalam pergulatan sejarah pra-kemerdekaan tak bisa dilupakan begitu saja. Bali mengajukan proposal sebagai wilayah spesial bukan semata-mata sebagai pulau penuh daya tarik turis domestik dan mancanegara, namun lebih dari itu mereka menginginkan pengakuan sebagai Pulau Dewata dengan segala implikasinya. Riau dan Kalimantan Timur membangunkan pemerintah dengan permintaan bagi hasil yang lebih rasional. Kalimantan Tengah seperti sedang mengulik telinga pemerintah agar kembali ke janji pemimpin masa lalu sebagai alternatif Ibukota Republik Indonesia. Makassar dapat saja beralasan bahwa penting sebagai wilayah khusus karena kepopuleran dari berbagai aspek lewat potret sejarah yang panjang (celeb, celebrity, celebration, celebes bermakna orang terkenal, kelompok orang terkenal, merayakan, pulau terkenal). Aceh dan Papua terkesan belum puas dan mungkin tak akan pernah puas dengan konsekuensi desentralisasi asimetrik selama ini. Belajar di negara lain, Irlandia tak cukup puas sebagai wilayah khusus Inggris, mereka terus menuntut referandum. Mindanao bukannya diam, secara acak berselisih langsung dengan pemerintah Philipina. Demikian pula wilayah-wilayah khusus di dataran Tiongkok seperti Hongkong dan Tibet. Di ujung perbatasan berakhirnya kompensasi dana otonomi khusus, Aceh dan Papua tampak mulai gelisah. Jika sampai tujuh hingga delapan tahun kedepan asupan gizi dalam bentuk dana otonomi khusus yang melimpah tadi berhenti tiba-tiba sesuai undang-undang, maka Aceh dan Papua tentu saja mesti memutar otak saat ini jika tak ingin mengulang konflik dimasa mendatang.  Dengan kegalauan semacam itu maka tak perlu heran jika elite Aceh ketika  berhadapan dengan pemerintah pusat selalu membawa dua kitab utama, yaitu Qur’an dan MOU Helsinki sebagai dasar perdebatan yang alot. Kitab pertama untuk mengingatkan pemerintah pusat bahwa Aceh diatur khusus lewat Syariat Islam. Sedangkan kitab kedua mengingatkan pemerintah pusat tentang puncak konsensus utama di Helsinki. Secara politik kedua kitab tersebut hampir memiliki kedudukan yang setaraf, dimana sewaktu-waktu salah satunya dapat menjadi wajib atau sunnah bergantung pada tafsiran sepihak para elite. Lain Aceh beda pula Papua, kegalauan Papua kini memasuki fase transisi yang paling merangsang. Tak puas dengan otonomi khusus, Papua kini menuntut perlunya perubahan status otonomi khusus menjadi otonomi khusus plus. Dikemudian hari mungkin saja tuntutan seperti itu akan semakin genit, nakal dan penuh birahi menjadi otonomi khusus plus-plus.  

          Bagi pemerintah pusat, grand strategy otonomi khusus sepertinya kurang menjadi pokok perhatian serius. Undang-undang pemerintahan daerah masih berkutat pada soal pembagian urusan yang bersifat normatif, bukan satu jawaban yang dapat menghentikan nafsu mengidentifikasikan diri sebagai wilayah yang bersifat ekslusif. Hemat saya, pemerintah perlu setidaknya merancang pertama, mendesain kembali undang-undang pemerintahan daerah yang menitikberatkan pada aspek urusan pilihan sebagai fokus perhatian  utama, bukan semata urusan wajib. Faktanya, urusan wajib baik berbentuk pelayanan dasar maupun non pelayanan dasar sejauh ini telah di-take over pemerintah pusat dalam bentuk Kartu Pintar, Kartu Sehat hingga Kartu Jaminan Sosial. Realitas ini bahkan menjadi komoditas politik yang paling seksi untuk tak ingin mengubur kesan politik pencitraan di awal masa pemerintahan. Secara normatif memang urusan absolut pemerintah pusat yang tak dapat di-sharing adalah urusan pertahanan, keamanan, luar negeri, yustisi, agama hingga kebijakan moneter, namun dalam kenyataannya pemerintah pusat seperti tak ingin dipermalukan ketika daerah ramai-ramai menjadikan isu gratis pendidikan dan kesehatan sebagai bentuk pencitraan paling efektif untuk meraih dukungan rakyat lewat propaganda kampanye di setiap pemilukada.  Menurut pencermatan saya, sejauh ini Undang-Undang Nomor 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah tak banyak mengalami perubahan kecuali penambahan urusan pemerintahan umum (algemene besturen) yang diadaptasi dari Undang-Undang Nomor 5/1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah. Kedua, jika pemerintah beralasan bahwa undang-undang pemerintahan daerah hanya dialamatkan bagi semua daerah yang bersifat simetrik, plus gugusan provinsi yang berkarakteristik kepulauan, itu berarti kita membutuhkan pengaturan bagi satuan-satuan masyarakat yang bersifat khusus sepanjang masih ada dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia (lihat pasal 18B ayat 2). Atas dasar itulah maka pekerjaan rumah berikutnya adalah pemerintah perlu menyiapkan rancangan undang-undang pemerintahan daerah khusus, suka atau tidak.  Undang-undang ini dalam benak saya akan mengatur perubahan perilaku daerah otonom biasa (simetrik) menjadi daerah otonom khusus (asimetrik). Praktisnya, undang-undang ini akan mengatur penataan daerah otonom biasa menjadi khusus lewat persyaratan yang tak mudah dicapai, namun bukan mustahil diraih lewat persetujuan dan penetapan oleh DPR, DPD dan Presiden. Tanpa pengaturan yang serius semacam itu, bagi saya, syahwat mengubah jenis kelamin daerah dari simetrik menjadi asimetrik bukan mustahil dapat tumbuh bak cendawan di musim hujan.  Ketiga, jika dua pil panasea diatas tak juga dapat ditempuh, dan pemerintah suatu ketika kehilangan kesabaran akibat tekanan eklusivisme daerah yang terus membuncah, maka tak ada harapan lain kecuali para elite dikemudian hari merelakan untuk sampai pada perubahan konsensus kolektif, yaitu mengubah pondasi konstitusi. Kalau ini yang terjadi, maka perdebatan sebelum sampai pada titik kesepakatan dapat beresiko membuyarkan konsentrasi kita dalam mengawal transisi yang kini memasuki tahap akhir konsolidasi demokrasi. Kalaulah perdebatan tersebut kita bayangkan berjalan tanpa aral-melintang, maka desain paling mungkin yang dapat tercipta adalah mengubah konsensus dasar para founding fathers, yaitu mengubah bentuk negara dari kesatuan berciri desentralistik menjadi federal bercorak negara bagian. Perubahan fundamental semacam itu bukan hal baru ketika Belanda membagi Indonesia kedalam bentuk Negara Federasi. Bedanya, Negara Federasi ketika itu adalah produk dari gagasan politik Dr. Hubertus Johannes Van Mook untuk menjadikan Indonesia sebagai negara boneka yang dapat dikendalikan sewaktu-waktu menurut kepentingan Belanda (1949). Kedepan, mungkin saja argumentasi terbentuknya Negara Federasi tidaklah sama, kecuali mewadahi tuntutan ekslusivisme daerah agar tetap hidup bersama dalam kesatuan negara seperti United State of America. Kondisi ini juga menandai bahwa perubahan awal dari negara kesatuan berciri sentralistik (1945) ke negara kesatuan bermotif desentralistik (1999) tak mampu menjawab kegairahan daerah untuk terus mengidentifikasi diri sebagai yang paling berkontribusi dibanding pemerintah pusat yang notabene adalah wakil-wakil mereka sendiri yang diutus lewat pemilu sekali dalam lima tahun. Dibagian yang paling menegangkan adalah ketika perdebatan mengubah pondasi konstitusi tadi mengalami stagnasi berkepanjangan dan pemerintah frustasi, maka militer adalah jawaban paling ekstrem sebagaimana terjadi dibelahan Afrika dan Timur Tengah. Ini tentu saja bukan bagian dari agenda reformasi, namun revolusi negara akibat kegagalan membangun konsensus.