Pamongpraja, Tinjauan Filosofis, Etimologis, Historis, Relevansi dan Gagasan Kekinian

Oleh. Muhadam Labolo 

Pengantar Diskusi

Bagi saya, rasanya terlalu berat menanggung beban akademik untuk menelusuri profesi yang menjadi titik ajar sekaligus menjadi pemelihara nilai-nilai KePamongprajaan. Bicara soal Pamongpraja berarti mempercakapkan sejumlah nilai yang membentuk sosok yang dalam imaji kita dipenuhi batasan sebagai pelayan, mereka yang dilayani, pegawai negeri pada umumnya, atau sekelompok birokrat elit yang memiliki kekhasan (previlage) dari masa kemasa. 

Sementara berbicara soal KePamongprajaan berarti mempersoalkan keseluruhan struktur dan nilai yang saling melengkapinya.  Ini tidak saja berkenaan dengan nilai Pamongpraja juga kelembagaan yang menanamkan nilai-nilai itu dalam konteks ke-Indonesiaan. Tulisan ini bertujuan menghangatkan kembali ingatan kita agar sekurang-kurangnya dapat memahami perkembangan Pamongpraja dari waktu kewaktu.  

Lewat pemahaman pendek kita berharap Mahasiswa Profesi, Praja dan Dosen yang berkecimpung dalam ruang perkuliahan di IPDN khususnya memperoleh sedikit-banyak cakrawala tentang Pamongpraja. Pemahaman ini setidaknya dapat mendorong perubahan pola pikir dan pola ajar terhadap civitas (jatlatsuh) yang memiliki latar pendidikan berbeda.  

Hal lain dimaksudkan agar bagi Mahasiswa Profesi dapat memahami latar filosofi, historis dan relevansi kekinian Pamongpraja.  Bagi Praja, hal ini dapat menjadi objek pengetahuan dasar dalam membangun profesionalisme Pamongpraja dimasa berikutnya, serta kesadaran terhadap tantangan yang terus menganga di depan mata. Bagi dosen dilingkungan IPDN, hal ini penting untuk membentuk perspektif yang relatif sama tentang mengapa, apa dan bagaimana hingga eksistensi Pendidikan Tinggi KePamongprajaan ini diperlukan. 

Dengan begitu maka pola pengajaran akan dapat diorientasikan kedalam studi yang memperkuat basis profesionalisme Pamongpraja. Misalnya saja, bila kita adalah pengajar filsafat, ekonomi, hukum, sosiologi, politik, administrasi, manajemen dan lain sebagainya, patut kiranya ditekankan pada filsafat pemerintahannya, ekonomi pemerintahannya, hukum pemerintahannya, sosiologi pemerintahannya, politik pemerintahannya, administrasi pemerintahannya atau manajemen pemerintahannya, termasuk kedalam praktek pemerintahannya, dan bukan terjebak pada studi yang bersifat umum. 

Esensi pemerintahan disini tentu lebih didekatkan pada subjeknya (Pamongpraja) dalam kepemimpinan pemerintahan, sekalipun tidak serta melepaskan makna pemerintahan dalam cakupan yang lebih luas seperti organisasi, proses maupun sistemnya.  Inilah maksud utama tulisan ini.

Tangkapan Filosofis dan Etimologis

Melalui skema sosok filsafat dan sosok manusia Indonesia yang ditampilkan dalam salah satu diagram pada Dictionnaire des Philosophes (DdPh) yang diterjemahkan dalam Bahasa Perancis oleh H. Chambert-Loir terlihat beberapa catatan menarik. Dari 15 entri filosof yang ditampilkan terdapat paling tidak ada tiga nama yang tak asing bagi ilmuan sosial Indonesia yaitu Yosodipura (1729-1830), Pakubuwono (1768-1820) dan Ranggawarsita (1802-1873). 

Ketiganya di tulis oleh Abdullah Ciptoprawiro. Yosodipura memiliki basis orientasi spiritual tentang Dewa Ruci dan Kepemimpinan Hasta Brata dalam sistem feodalistik. Pakubowono mempunyai orientasi spiritual ajaran Wulang Reh dan kepemimpinan. Sedangkan Ranggawarsita berorientasi spiritual wirid budaya jati, hasta brata, manusia insan kamil, serta ramalan zaman edan.  

Menariknya, dua terminologi dalam orientasi spiritual di atas yaitu Hasta Brata dan ajaran Wulang Reh kepemimpinan adalah konsep penting dalam konteks sejarah pengembangan ide KePamongprajaan di Indonesia. Di IPDN sendiri, nilai-nilai Hasta Brata telah menjadi bagian dalam kurikula, diaplikasikan lewat pembentukan sifat-sifat alam yang maha luas, serta pengamalannya dalam kehidupan sehari-hari sebagai Pamongpraja Muda.  

Sedangkan ajaran Wulang Reh adalah salah satu kekayaan sastra Jawa Kuno tentang kepemimpinan yang dikembangkan dalam lingkungan keraton seperti Abdi Dalem, Pangrehpraja, Pagarpraja, hingga Pamongpraja. Konsep-konsep tersebut secara evolutif mengalami perubahan dan pergeseran makna sesuai perkembangan dan dinamika masyarakat.  Dinamika masyarakat mengubah pula pola relasi antara mereka yang memerintah dan yang diperintah.  

Dalam serat Wulang Reh, term Pamongpraja dapat ditelusuri menurut sastra Jawa. Wulangreh merupakan kitab yang di desain bagi calon pemimpin atau penguasa. Wulang berarti pelajaran, Reh bermakna penguasa atau pemimpin. Karya ini dijadikan kurikulum rujukan untuk mengendalikan hawa nafsu para penguasa seperti pemahaman halal-haram, hidup sederhana, tidak sombong, loyal pada negara, tidak berwatak pedagang, rendah hati dan adil. 

Tujuannya agar tak kehilangan arah dalam menjalankan roda pemerintaha. Dalam birokrasi Jawa kita mengenal istilah Pangrehpraja dan Pamongpraja.  Makna Pangreh (Pang  dan Reh) menunjuk pada kekuataan penguasa atau pemimpin. Praja sendiri memiliki arti rakyat kebanyakan, publik, Jama’ah, masyarakat atau mereka yang dilayani. Dalam konteks normatif, istilah Praja identik dengan pegawai pemerintahan, pegawai negeri sipil (civil servant). 

Istilah ini jelas berbeda dengan kata Raja yang menunjukkan arti sebaliknya, sebagaimana kecurigaan sebagian orang terhadap istilah Praja yang seolah-olah di didik menjadi Raja. Apabila diartikan bebas, dimana Pangrehpraja adalah pejabat yang secara politik memiliki derajat kekuasaan tertentu.  

Berbeda dengan istilah Pamong yang merujuk pada kata among, ngemong atau momong. Istilah ini menurut Nurdin (2010) merupakan kata yang bersifat multidimensional, seperti kata mengemong anak atau mengasuh anak kecil. Dalam perspektif pragmatis, Tursandi (2010) menambahkan, istilah Pamong menekankan pada seorang pelayan publik yang harus memiliki kemampuan me-ngemong (melayani), ngomong (berkomunikasi) dan siap di-omong (dinilai/dikritik). 

Dalam kaitan itu Pamongpraja secara umum diartikan sebagai pegawai negeri yang mengurus pemerintahan negara. Maknanya, makna Pamongpraja mengalami pergeseran kearah yang lebih humanistik dengan spirit melayani rakyat sebagaimana mengasuh anak, penuh perlindungan dan kasih sayang. 

Dalam konteks ini birokrasi Jawa secara substansial mengalami pergeseran dari makna Pangrehpraja yang menitikberatkan pada pola kekuasaan atau kepemimpinan (bersifat dilayani), kearah Pamongpraja yang menitikberatkan pada pola pelayanan kepada masyarakat (bersifat melayani).  

Sifat melayani itu secara hakiki merupakan esensi dari pengabdian yang tulus pada Yang Maha Kuasa. Pelayanan dalam teologi kristiani berhubungan dengan penyerahan diri pada Yang Maha Kuasa. Dalam teologi Islam, sifat melayani adalah kepasrahan pada kekuasaan Al-Khalik semata, sebab tak ada satupun benda di dunia ini milik makhluk, semuanya milik Allah swt (Al-Baqoroh, 156 dan 284).  

Kemunculan Pamongpraja Secara Historis

Menurut Vlekke (1945:146), antara 1677-1777, VOC memperluas kekuasaan politik dan ekonominya atas dua pertiga Pulau Jawa. Namun sejak kedatangannya pada 1602 hingga menjelang kebangkrutannya pada 1798, VOC menyadari pentingnya melanggengkan kekuasaan melalui pemerintahan tak langsung dibanding menyelenggarakan pemerintahan langsung yang dirasakan telah menguras sebagian besar energi. 

VOC kemudian menggunakan sistem pemerintahan tak langsung yang dinilai tak memerlukan biaya besar tetapi cukup untuk mengamankan kekuasaan politik yang diperlukan guna mencapai tujuan ekonominya (Kahin, 2013:4). Menurut Kahin, inti dari sistem tersebut adalah pendayagunaan struktur kekuasaan pribumi untuk kepentingan VOC sendiri. Simpelnya, VOC berkeinginan mempertahankan sekaligus memperkuat kedudukan maupun kekuasaan kaum ninggrat Jawa yang bersedia diatur. 

Untuk maksud tersebut, tidak ada cara lain kecuali memperbesar kekuasaan kaum ninggrat Jawa lewat sokongan militer Belanda guna mengatur jalannya eksploitasi ekonomi sebagaimana dicita-citakan. Skema ini jelas telah menggeser pusat gravitasi kekuasaan secara tak langsung, dimana kekuasaan secara de jure termasuk de facto berada di tangan kaum ninggrat Jawa. 

Sampai disini terlihat kemudian bagaimana struktur kekuasaan Jawa mengalami penyimpangan sekaligus mendorong terbentuknya pemerintahan lokal dengan karakter lalim. Dalam proses semacam itu, beban VOC terasa ringan selain perolehan keuntungan yang mencukupi tanpa harus melibatkan diri secara teknis kecuali diperlukan dalam menghisap sumber daya di level terbawah (masyarakat desa). 

Pada akhirnya birokrasi pribumi yang sengaja di bentuk menjebak masyarakat kedalam praktek klasik seperti kerja paksa dan upeti lewat kekuasaan feodalistik dan pola ekonomi monopolistik. Kerja paksa dilakukan untuk memenuhi target yang ditentukan, upeti dipertahankan secara hirarkhis untuk memperoleh keuntungan seraya merawat loyalitas yang tinggi.  

Pada akhirnya feodalisme memperoleh tempat strategis akibat dukungan penuh militer Belanda, sedangkan monopolistik dikembangkan guna melokalisir kompetitor lain dalam kompetisi menyedot sumber daya. Harus diakui bahwa pada masa itu kaum ninggrat pribumi telah dijadikan instrument paling efektif oleh VOC untuk mencapai tujuan terpenting baik politik maupun ekonomi.

Dalam perjalanan itu aktivitas pemerintahan tumbuh dan berkembang sebagai suatu kebutuhan yang tak terhindarkan dimanapun manusia berada.  Disaat yang sama gejala kepemimpinan pemerintahan muncul dalam berbagai perilaku yang bersifat traditional maupun modern. Pada model traditional, kepemimpinan pemerintahan seringkali ditopang oleh sekelompok birokrasi sebagai mesin kekuasaan yang sangat loyal. 

Mereka berfungsi tidak saja sebagai pelayan bagi tuannya (majikan), juga berfungsi sekunder sebagai pelayan masyarakat. Perilaku demikian cenderung memperlihatkan para pelayan sebagai pengabdi tunggal bagi tuannya. Prinsip ini mengharuskan seorang pengabdi (baca; abdi dalem) yang dalam terminologi Jawa di sebut Pangrehpraja memiliki loyalitas tunggal pada pemimpinnya (raja). 

Konsepsi ini bahkan pernah menjadi jargon politik yang diintrodusir masif oleh penguasa orde baru terhadap birokrasi lewat doktrin monoloyalitas.  Kecenderungan yang kuat untuk melayani majikan (raja) pada akhirnya menciptakan ketidakseimbangan dimana semakin memperkuat sentral kepemimpinan pemerintahan.  Disini tercipta sentralisasi dimana segenap kekuasaan, kewenangan dan sumber daya bertumpu dan dikelola melalui pusat kepemimpinan pemerintahan. 

Model kepemimpinan pemerintahan demikian pada akhirnya harus diakui menyokong sistem pemerintahan sentralistik yang secara historis menjadi cikal bakal bagi munculnya otoritarianisme. Realitas historis ini semakin diperkuat pasca munculnya kolonialisme yang secara umum cenderung merawat model birokrasi traditional semacam itu.

Ketika era kebebasan pasca revolusi industri tahun 1789 di Perancis yang kemudian menjadi sebab munculnya era demokratisasi dibelahan Amerika, jargon kesetaraan, persaudaraan dan kebebasan perlahan menyelinap keberbagai negara di belahan Asia dan Afrika hingga mendorong lahirnya pergerakan menuju kemerdekaan yang abadi bagi setiap negara yang sedang dilanda penjajahan.  

Pengaruh demokratisasi pada akhirnya menciptakan kesadaran baru tidak saja di sumbu kepemimpinan pemerintahan, demikian pula di level akar rumput (grass root). Tuntutan yang semakin membesar pada akhirnya turut menggeser peran para pelayan raja yang dimasa lalu kokoh berorientasi ke atas menjadi lebih berorientasi pada masyarakat. 

Pergeseran ini menggambarkan berlakunya hukum alam (natural of law), dimana sentrum gravitasi kekuasaan sebenarnya berada di level terbawah (rakyat), bukan pada raja sebagaimana konsepsi demokrasi yang meletakkan rakyat sebagai sumber kekuasaan (democracy from the people, by the people, to the people).  Esensi ini kiranya memperoleh tempat yang lebih rasional dimana rakyatlah yang patut mendapat pelayanan utama, bukan raja.  

Kesadaran ini secara berangsur pula menggeser peran Pangrehpraja menjadi Pamongpraja yang lebih fokus pada rakyat. Jika istilah Pangrehpraja bermakna mereka yang memerintah, mengatur, mengarahkan, memimpin, dan atau memberi petunjuk, maka Pamongpraja dalam makna yang lebih luas berarti kelompok orang yang mengayomi, mengasuh, melindungi dan atau melayani (Ndraha, 2003 & Labolo, 2013).  

Sekalipun demikian, terminologi Pamongpraja yang terkesan secara etimologis alitis (kerakyatan) daripada elitis (ketuan-an), tetap saja tidak menghilangkan begitu saja karakteristik klasik Pamongpraja yaitu perangkat pendukung utama kepemimpinan pemerintahan di puncak kekuasaan. 

Hal ini setidaknya di dukung oleh sejumlah catatan historis dimana pada perkembangannya Pamongpraja menjadi perpanjangan tangan kaum feodal di wilayah kerajaan Jawa. Fakta ini menjadi modal bagi Belanda pasca kebangkrutan VOC dalam mengeruk kekayaan rakyat Jawa dengan memanfaatkan Pamongpraja yang selama ini telah berfungsi sebagai penarik pajak.  

Sekalipun catatan sejarah tersebut barangkali tak menggambarkan keseluruhan perilaku birokrasi klasik dimasa itu, namun tak dapat dipungkiri bahwa realitas ini hampir menyertai catatan sejarah di luar Jawa pada umumnya.  Antara 1920-1942, sebagaimana catatan Van der Walls dkk dalam buku Kenang-Kenangan Pangreh Praja, upaya memperkuat kekuasaan Belanda di Indonesia melalui kaum elite pribumi semakin menemukan basisnya lewat pendirian sekolah Ambtenar OSVIA yang menjadi cikal-bakal pendidikan Pamongpraja dikemudian hari (baca; KDC, APDN, IIP, STPDN dan IPDN). 

Pembentukan sekolah tersebut tidak saja diperuntukkan bagi kepentingan Pemerintah Belanda untuk menempatkan para pejabat pemerintah sebagai pengawas (controlir) di sepanjang wilayah jajahan, namun disediakan pula mendidik sebagian elit pribumi terpilih sebagai manifestasi dari politik etis sekaligus mengukuhkan kekuasaan politik dan ekonomi di Indonesia. 

Dalam implementasinya, sekalipun secara sosiologis keberadaan Pangrehpraja relatif dapat di terima oleh masyarakat Indonesia, namun birokrasi di derajat elit pribumi tetap saja terpasung dalam kultur yang sama, yaitu kerja paksa, upeti, feodalistik dan monopolistik. Hal ini dapat dilihat dari gerak Pangrehpraja pribumi yang menjadi pelayan bagi kepentingan politik dan ekonomi Pemerintah Hindia Belanda. 

Hingga menjelang kemerdekaan Indonesia, praktis dapat dikatakan bahwa eksistensi Pangrehpraja hasil tempaan Belanda sekalipun mengalami pergeseran kearah kesadaran untuk melayani rakyatnya sendiri lewat berbagai gerakan pembebasan (organisasi sosial kemasyarakatan dan agama), namun kultur yang sama tidak dengan sendirinya hilang begitu saja.  

Pasca kemerdekaan 1945-1950, basis pendidikan pemerintahan mengalami pertumbuhan di level menengah dengan didirikannya Middelbare Bestuurschool (MBS), Sekolah Menengah Tinggi Pangreh Praja dan Sekolah Menengah Pegawai Pemerintahan/Administrasi Bagian Atas (SMPAA) di Jakarta dan Makassar. 

Eksistensi pendidikan semacam itu dibutuhkan lantaran pemerintah dengan sengaja membutuhkan sosok ambtenar yang tidak saja diharapkan mampu melayani gerak pemerintahan secara teknis administratif, juga menjadi instrumen bagi kekuatan politik di tingkat terendah. Di dorong oleh pemikiran tersebut serta spirit periculum in mora (suatu kondisi yang tak dapat ditunda), lahirlah KDC di Medan dan Jakarta pada 1952-1954.

Sejak tahun 1956 dibentuklah Akademi Pemerintahan Dalam Negeri (APDN) di 22 daerah dengan misi yang sama. Guna memperkuat kepentingan pemerintah pusat di daerah maka di bentuk pula Institut Ilmu Pemerintahan (IIP) pada tahun 1967 dengan titik berat keilmuan sebagai kekuatan sekaligus pembeda utamanya. 

Dalam pertumbuhan dan perkembangan tersebut tampak bahwa makna Pangrehpraja mengalami pergeseran ke arah yang lebih menekankan pentingnya meletakkan posisinya sebagai pengayom masyarakat (Pamongpraja) dan bukan sebaliknya (Ndraha, 2001). 

Hingga terbentuknya STPDN pada 1990, makna Pamongpraja sekalipun secara harfiah mengalami pergeseran, namun harus diakui bahwa eksistensi Pamongpraja tetap saja di bentuk untuk kepentingan pemerintah pusat dalam menjalankan urusan pemerintahan umum (algemene bestuur). 

Melalui UU 5/1974, urusan pemerintahan umum bergerak dari pemerintah pusat, provinsi, kabupaten/kota hingga level terendah kecamatan. Pada konteks pemerintahan, wujud dari saluran urusan pemerintahan umum seringkali dikemas lewat asas dekonsentrasi dan tugas pembantuan. 

Sebagai penguasa wilayah, Pamongpraja praktis memiliki kewenangan penuh dalam menjalankan fungsi pemerintahan, pembangunan dan pembinaan masyarakat pada kerangka sistem pemerintahan yang bersifat sentralistik. Pada masa itu pola rekrutmen tetap saja melibatkan banyak elite pribumi diberbagai daerah untuk sekali lagi bermaksud menguatkan kepemimpinan Pamongpraja baik secara de jure maupun de facto dalam kerangka kepentingan pemerintah pusat di daerah (Labolo, 2012). 

Dalam gambaran itu performa Pamongpraja tampak terikat ketat oleh kepentingan pemerintah secara hirarkhis, dimana pola upeti walau tak kasat mata tetap dipertahankan secara berjenjang atau lewat kroni yang ditugaskan ke daerah. Sementara karakter feodalistik dan monopolistik di pusat dan daerah tetap terpelihara sekalipun bergerak internal dalam tubuh elite pribumi. 

Kenyataan ini menunjukkan bahwa terjadi pengalihan pola penggunaan instrumen kaum elite pribumi (Pamongpraja) yang di didik bagi kepentingan Pemerintah Belanda ke bandul Pemerintah Indonesia.  Terlepas dari itu, eksistensi Pamongpraja sebagai bagian dari birokrasi menjadi ideal ketika ia benar-benar diposisikan netral sebagai jembatan antara Negara dan Masyarakat (Hegel dalam Mouzelis, 1971), sekalipun sejatinya tidaklah mungkin birokrasi benar-benar dapat bersikap netral sebagaimana kritik Marx (Thoha, 1995). 

Relevansi Kekinian dan Komplikasinya

Pasca reformasi 1998, pendulum pemerintahan sentralistik bergerak drastis menuju desentralisasi yang ditandai dengan perluasan otonomi daerah (UU 22/99). Urusan pemerintahan umum yang selama ini menjadi alasan mendasar pemerintah untuk menggerakkan kepentingan pemerintah di daerah melalui instrument Pamongpraja mengalami penyusutan (delegitimasi) hingga derajat tertentu. 

Indikasinya Camat menjadi perangkat daerah akibat hilangnya kewenangan de jure sebagai instrumen dekonsentrasi. Konsekuensinya, misi Pamongpraja sebenarnya mengalami patahan bersamaan dengan terputusnya kepentingan pusat di daerah secara dekonsentratif. Satu-satunya entitas pemerintahan yang memikul beban pemerintah secara terbatas adalah provinsi, lewat asas dekonsentrasi. 

Dengan demikian pertanyaan penting yang mesti diketengahkan adalah dimanakah relevansi pendidikan Pamongpraja dalam peta kepentingan pusat yang terbatas ketika berhadapan dengan kebijakan desentralisasi? Jika kita konsisten dengan kepentingan pusat secara historis dan normatif, maka eksistensi Pamongpraja sejatinya hanya  berada di level provinsi, dan bukan di kabupaten/kota. 

Provinsi semestinya menjadikan setiap Pamongpraja sebagai instrumen pemerintah di kabupaten/kota untuk menguatkan fungsi pemerintahan secara politik, bukan dalam penguasaan aspek ekonomi sebagaimana terjadi dimasa kolonial dan rezim orde baru. Pertanyaan selanjutnya adalah, bagaimanakah kultur Pamongpraja dewasa ini? 

Faktanya, sekalipun secara historis dan normatif mengalami pergeseran makna dan peran yang dimainkan, kita dapat mengkritik bahwa provinsi sebagai wakil pemerintah dan pemerintah sendiri tak begitu serius mengevaluasi fungsi-fungsi Pamongpraja sejauh ini. Akibatnya, kultur Pamongpraja di daerah tetap saja berbalut feodalistik, money politic (upeti), birokrasi terkesan bekerja paksa akibat eksploitasi dari ekses pemilukada, serta tumbuhnya monopolistik terbatas akibat pergulatan kapitalisme lokal. 

Tampak jelas bahwa dalam kurun waktu yang sedemikian panjang, Pamongpraja tak mengalami perubahan berarti dari sisi kultural, ia bahkan konsisten ketika berhadapan dengan sistem rotasi kepala daerah yang berkecenderungan menjebak kedalam perilaku yang sama dimasa Kolonial Belanda. Jika kultur semacam ini terus terpelihara, maka orientasi penyediaan kader Pamongpraja perlu dipersoalkan lewat pertanyaan tunggal, quo vadis IPDN sebagai satu-satunya industri pendidikan Pamongpraja di Indonesia. 

Eksistensi IPDN secara politik dalam bingkai otonomi daerah tampak mengandung dilemma antara mengukuhkan kepentingan pusat ataukah menjawab kebutuhan daerah. Mungkin juga kedua-duanya. Kepentingan pusat seakan raib dan terpotong hingga sulit menjangkau arogansi lokal, sementara kebutuhan daerah kian menanjak di tengah keangkuhan yang menginjak patriotisme Pamongpraja. 

Tentu saja dari sudut kultural ia membutuhkan seperangkat sistem yang kondusif agar ketika bersentuhan dengan kondisi dilapangan tak mengalami gap yang lebar akibat dampak politik lokal yang interventif. Harus diakui bahwa efektivitas kinerja Pamongraja dimasa lalu cukup diakui di luar kultur negatif yang menyertainya disebabkan kesatuan persepsi dan tindakan dari hulu hingga hilir. 

Bukankah kontribusi Pamongpraja sebagai bagian dari birokrasi mencapai prestasi kumulatif ketika sukses secara tak langsung mendongkrak popularitas Soeharto menjadi Bapak Pembangunan di dunia international lewat kerja-kerja konkrit di Kecamatan, Kelurahan dan Desa sebagai hasil dari operasionalisasi Repelita, Pelita dan Trilogi Pembangunan selama 31 tahun 71 hari. 

Terhadap dilema semacam itu, hemat penulis kiranya perlu di desain kembali masa depan IPDN dalam 20 tahun ke depan hingga siap menghadapi  goncangan akibat beban yang terlalu berat. Praktisnya, daerah harus bertanggungjawab pada aspek pertumbuhan Pamongpraja sesuai kebutuhan masing-masing, sementara pusat berwewenang pada skala nasional untuk mengembangkan Pamongpraja dalam visi ke-Indonesiaan. 

Tanggungjawab daerah berkenaan dengan kebutuhan untuk mengelola semua urusan umum pemerintahan menurut garis desentralisasi. Sedangkan wewenang pusat berkaitan dengan upaya mengelola segenap urusan pemerintahan umum lewat garis dekonsentrasi. Pembentukan kultur Pamongpraja rasa-rasanya lebih adaptif dan responsif jika diletakkan di daerah masing-masing, sementara pengembangan visi Pamongpraja lebih dekat kedalam tanggungjawab pemerintah atas visi yang diembannya. 

Pada akhirnya, penyerahan kewenangan bagi daerah untuk mengelola kembali pendidikan Pamongpraja sesuai kebutuhan masing-masing tampak lebih rasional dan kompatibel. Singkatnya, semua IPDN Regional diserahkan pengelolaannya ke pangkuan pemerintah daerah, pemerintah cukup mengembangkan program strata satu, dua dan tiga untuk menuangkan visi Ke-Indonesiaan dan misi ke-Bhinneka Tunggal Ika-an sebagai satu-satunya tugas dan kewajiban pemerintah yang diinjeksi lewat Ditjend Otonomi Daerah (Bhinneka) dan Ditjend Kesbangpol (Ika) Kementerian Dalam Negeri. 

Dalam kerangka inilah pemerintah dan daerah sama tegaknya pada soal tanggungjawab Pamongpraja. Kesan realitasnya, pusat memproduk, daerah pengguna. Pusat pencipta, daerah pemetik. Pusat gagal, daerah mencibir. Pusat rugi, daerah untung. Pusat berhasil, daerah sinis. Pusat berkeringat, daerah bertepuk tangan. Pusat membiayai, daerah membebani. Pusat membatasi, daerah mengancam. Pusat intervensi, daerah ngambek. Pusat mengatur, daerah merecoki. Tidak ada cara lain mengatasi ketegangan laten semacam itu kecuali keduanya terlibat dalam upaya menumbuhkan nilai-nilai Pamongpraja pada sosok aparatur negara guna memenuhi tanggungjawab dan kebutuhan masing-masing. 

Pada level operasional sejauh ini pembentukan IPDN Regional tak memberi dampak signifikan bagi IPDN pusat, kecuali menambah beban APBN setiap tahun, memberi tempat bagi sejumlah pegawai lokal bermasalah atau memasuki masa pensiun, selain tentu saja semakin kurang efisien untuk diawasi, bahkan tak efektif lagi dengan jumlah rekrutmen yang semakin berkurang dari tahun ke tahun.   

Menimbang semua itu, kemungkinan nasib peleburan STPDN kedalam IIP menjadi IPDN pada tahun 2004 seharusnya cukup menjadi pelajaran terakhir untuk keluar dari berbagai tekanan, dimana pilihan kedepan hanyalah mempertahankan kondisi dengan beban yang terus menumpuk, ataukah melepas IPDN regional ke daerah sehingga kita lebih fokus dan profesional memproduk Pamongpraja berkelas nasional dan international di Jatinangor yang maha luas, dan Jakarta. Jika ini tak segera dipikirkan, mengingat sumber daya yang semakin menurun dari aspek kualitas dan kuantitasnya, IPDN hanya akan menunggu nasib sama dengan tenggelamnya Kapal Van Der Wijck.

Tugas dan fungsi Pamongpraja dari masa kemasa semakin hari semakin berkembang sesuai tuntutan ekologi pemerintahan. Apabila dimasa lalu fungsi Pamongpraja lebih merupakan instrumen perekat antara pusat dan daerah secara vertikal, kini fungsi Pamongpraja mulai meluas menjadi rantai penguat secara horisontal. 

Perkembangan ini didorong oleh pengaruh ekologi pemerintahan yang disatu sisi semakin spesifik menciptakan efek sentrifugal sehingga pada saat yang sama dibutuhkan pengetahuan yang bersifat pemerintahan umum sebagai gerakan sentripetal agar tercipta keseimbangan dalam mencapai tujuan pemerintahan.

Memahami dinamika dan perkembangan pemerintahan akhir-akhir ini, penting memahami kembali konsep-konsep pemerintahan umum (algemene bestuur) sebagai upaya mengendalikan loncatan urusan pemerintahan yang semakin spesifik sehingga sulit untuk dikoordinasikan, dibina dan diawasi.  

Dalam konteks itulah kita perlu menandaskan bahwa pendidikan Profesi KePamongprajaan selayaknya dikembangkan untuk menjawab masalah yang semakin kompleks sebagai dampak perkembangan globalisasi, lingkungan hidup, hak asasi manusia, demokrasi dan desentralisasi. 

Pamongpraja sebagai suatu nilai (value) penting untuk dipahami bersama sehingga seluruh pengajaran di bidang pemerintahan umum dapat bersandar pada seperangkat nilai yang telah dikembangkan lewat berbagai literatur.  Dengan pemahaman itu maka pengajaran di bidang politik, ekonomi, administrasi, hukum dan sosial budaya misalnya dapat diletakkan dalam frame politik pemerintahan, ekonomi pemerintahan, administrasi pemerintahan, hukum pemerintahan, sosiologi pemerintahan dan budaya pemerintahan baik dari aspek ilmunya (science of government) maupun dari aspek seninya (the art of government).  

Sebagai suatu ilmu (ilmu pemerintahan) yang dipelajari pada level S1, S2 dan S3, para pembelajar diharapkan mampu mengembangkan teori-teori sosial dasar sebagai alat (tools) dalam mendekati masalah pemerintahan. Sementara pemerintahan sebagai seni, para pembelajar di level Diploma dan Profesi diharapkan mampu memecahkan masalah pemerintahan lewat berbagai pengalaman lapangan sebagai suatu pendekatan yang bersifat empirik, sosiologik dan normatif. Sebagai suatu seni, pemerintahan telah berlangsung setua perkembangan umat manusia di dunia. 

Menemukan Nilai Alternatif, Autokritik dan Peran Strategis 

Di tengah kesadaran kita tentang berbagai kelemahan kepemimpinan pemerintahan yang berorientasi daratan (kritik terhadap kelemahan nilai Pamongpraja), penting mengingat kembali nilai-nilai kepemimpinan bahari dalam pemerintahan. Catatan ini sekedar untuk memberi tambahan gizi bagi upaya menyempurnakan nilai-nilai Pamongpraja dimasa mendatang. 

Sejumlah pertanyaan patut dimunculkan seperti apa dan darimanakah karakteristik kebaharian lokal maupun universal dapat diadaptasi dalam konteks pembangunan kepemimpinan pemerintahan dewasa ini? Seperti apakah penerapan kepemimpinan bahari pada ruang kepemimpinan dalam negeri mulai Presiden hingga Kepala Kelurahan/Desa? Dua pertanyaan besar itu setidaknya menjadi pekerjaan rumah Kemendagri untuk diramu menjadi satu jawaban dalam bentuk kurikula yang sejatinya dapat diinternalisasikan dan dioperasionalisasikan. 

Disinilah peran strategis IPDN untuk mengambil alih bagian yang lebih filosofistik sebagai objek dan subjek pendidikan Pamongpraja dalam kerangka Revolusi Mental lewat aktualisasi Kepemimpinan Bahari Presiden Jokowi. Salah satu cara mengadaptasi sejumlah nilai penting dalam kepemimpinan bahari adalah memisahkan antara nilai lokal dan nilai universal. 

Sejumlah nilai kepemimpinan bahari sebenarnya dapat diadaptasi menjadi nilai kepemimpinan setempat lewat spirit otonomi daerah. Sementara nilai kepemimpinan bahari yang bersifat universal dapat diadaptasi menjadi bagian dari pembangunan nilai-nilai kepemimpinan nasional. Hal ini sekaligus upaya mengembangkan nilai-nilai kepemimpinan Asta Bhrata yang sejauh ini tak mengalami banyak perubahan. 

Nilai-nilai kepemimpinan bahari berciri lokal dapat diajarkan lewat mata kuliah Kepemimpinan Daerah di Indonesia (semester 3-4), sedangkan nilai-nilai kepemimpinan bahari berciri universal dapat dikembangkan lewat mata kuliah Kepemimpinan Pemerintahan di Indonesia pada semester lanjutan (4-5). Jika Astha Bhrata menangkap gejala alam semesta sebagai refleksi kepemimpinan nasional, maka semua gejala kebaharian adalah simbol dalam mengkonstruksi kepemimpinan bahari. 

Laut dan perahu dianggap sebagai simbol pemersatu. Stratifikasi jabatan seperti Kelasi Satu, Kelasi Dua hingga Nakhoda merupakan refleksi atas struktur birokrasi bahari yang dapat dipelajari guna menjawab kekuatiran Gifford & Elisabeth Pinchot  dalam The End of Bureaucracy And The Rise of The Intelligent Organization. 

Menurut Natakusumah (2011:106), karakteristik model organisasi Weber selama ini kurang mampu menjawab problem yang dihadapi realitas birokrasi di Indonesia. Sebab itu perlu pengembangan organisasi birokrasi yang sesuai dengan budaya bahari seperti bersifat flat, otonomi luas, inovasi tinggi, tanggap, ad-hoc, berbasis teknologi, perlakuan yang adil, bernilai, serta memiliki kontrol pada proses dan output. 

Gagasan itu tampak mengalami konkritisasi pada lebih 10 tahun kemudian pasca runtuhnya orde baru. Birokrasi kini membutuhkan efisiensi, karena itu diperlukan reformasi agar lebih flat alias langsing. Daerah juga memerlukan otonomi luas agar tercipta inovasi, kreasi dan kemandirian. 

Pada aspek kepemimpinan dibutuhkan daya tanggap sebagaimana dipraktekkan sehari-hari oleh Jokowi, Anies Baswedan, Risma dan Ridwan Kamil. Pasca reformasi lebih dari 100 lembaga baru di bentuk bersifat ad-hoc, termasuk Satuan Tugas Mafia Migas tempo hari. Pada contoh lain misalnya, Walikota Bandung menginginkan agar semua sudut Paris van Java terkoneksi wifi sebagai upaya mewujudkan Kota Berbasis Teknologi Informasi. 

Keadilan kini menjadi tren yang tak sekedar di cari namun di buru oleh siapa saja. KPK memperoleh ekpektasi tertinggi atas keinginan mewujudkan keadilan dimaksud. Seorang Rektor, Wakil Rektor maupun Guru Besar akan sama kedudukannya dengan warga negara biasa jika tertangkap tangan melakukan pelanggaran hukum. 

Semua pelayanan mesti bernilai bukan sekedar outputnya, demikian pula proses dan mafaat layanan itu sendiri (outcomes, benefit dan impact). Kita boleh menerima aneka rupa kartu dengan maksud mempercepat akses layanan pendidikan dan kesehatan, namun harus pula dipastikan bahwa semua layanan dalam kartu-kartu tersebut benar-benar sakti mandraguna ketika berada di klinik Puskesmas hingga ruang belajar. 

Bagian terakhir dari kecenderungan masalah birokrasi dewasa ini adalah hilangnya kontrol internal yang membuat birokrasi menjadi bulan-bulanan penegak hukum. Kebudayaan birokrasi yang suka merawat masalah agar memperoleh keuntungan jangka panjang membuat momentum dan energi bangsa hilang percuma. 

Di tengah upaya dan kesadaran akan keterbatasan itu pula, penting barangkali kita mengembangkan pola kepemimpinan yang lebih luas dengan cara mengintegrasikan antara nilai kepemimpinan yang berorientasi darat dengan kepemimpinan yang berorientasi pada bahari (kepemimpinan bahari). Dengan demikian akan tercipta satu kepemimpinan nusantara yang merupakan refleksi dari nusa (pulau, daratan) yang dimediasi oleh lautan luas (bahari, maritim). 

Salah satu ciri kepemimpinan bahari menurut Mattulada (1995), adalah profesionalitas yang ditandai oleh kemampuan menguasai setiap tangga birokrasi dari low manager hingga top manager dalam sistem birokrasi bahari. Ini sesuai pula dengan karakteristik Indonesia yang berciri negara kepulauan (archipelago state). Sayangnya pola ini tampaknya tak menemukan realitas idealnya jika dihadapkan dengan pola open biding (lelang jabatan) yang kini sedang marak dipraktekkan lewat UU ASN. 

Sekalipun tujuan UU ASN ingin pula mencapai profesionalitas, namun mekanisme yang tampak justru memberi peluang besar bagi seseorang dari berbagai latar belakang, lintas jabatan dan kompetensi bertarung pada jabatan birokrasi yang memiliki standar tertentu. Konsekuensinya banyak mengorbankan mereka yang telah lama berkarir diperingkat dan jalur yang sama.  

Disisi lain pengaruh kesetaraan antara kutub bawah dan atas dalam perkembangan paradigma pemerintahan melahirkan konsepsi governance. Kesederajatan tersebut tampak lebih fungsional selain upaya memperbaiki kinerja pemerintah yang buruk (bad government) kearah pemerintah yang baik (good government) melalui konsepsi good governance. 

Para pelayan pemerintah dan masyarakat yang kini di sebut secara normatif sebagai Aparat Sipil Negara (ASN) memasuki tantangan yang semakin kompleks. Pamongpraja baik sebagai suatu nilai, profesi maupun bagian dari ASN tentu saja patut mempersiapkan diri untuk menjadi aparatur yang profesional sesuai amanah UU Nomor 5/2014.  

Untuk mencapai standard profesionalitas itu Pamongpraja membutuhkan dua modal utama yaitu pendidikan yang memadai di bidang pemerintahan umum, serta pengalaman yang mencukupi di lapangan pemerintahan. Pendidikan yang memadai di bidang pemerintahan berkenaan dengan keseluruhan ilmu pengetahuan yang bersifat teoritik, konseptual dan yuridis yang memungkinkan seorang Pamongpraja menjadikannya sebagai suatu alat dalam pendekatan terhadap suatu masalah.  

Sedangkan pengalaman yang mencukupi di lapangan pemerintahan dibutuhkan untuk memecahkan masalah secara kasuistik empirikal. Kesatuan yang utuh dari kedua modal tersebut dapat menjadi bekal bagi setiap Pamongpraja untuk mengembangkan fungsinya sebagai pelayan masyarakat sekaligus pada tingkat tertentu mengasah kepemimpinan pemerintahannya.  

Keberhasilan merespon dan menyelesaikan masalah pemerintahan yang kian menyempit dan meluas dapat menjadi pertanda bagi pertumbuhan dan perkembangan pemerintahan itu sendiri baik menurut ilmunya (science) maupun menurut seninya (art).  Disinilah perlunya mengembangkan peran Pamongpraja agar memiliki relevansi melalui gagasan kekinian.

Pustaka Pilihan;

Alfian, M Alfan, 2010, Menjadi Pemimpin Politik, Gramedia, Jakarta 

Anwar, Rosihan, 2008, Kenang-Kenangan Pangreh Praja, Balai Pustaka, Jakarta

Bottomore, T.B., 2006, Elite dan Masyarakat, Akbar Tanjung Institute. 

Emmerson, Donald K, 1976. Political Culture and Cultural Politics, Cornell University Press, Ithaca and London

Haryanto, 2005, Kekuasaan Elite, JIP UGM, Jogjakarta, 

Ilham, Muhammad, 2008. Manajemen Strategis Peningkatan Mutu Pendidikan KePamongprajaan, Indra Prahasta, Bandung

Kartodihardjo, Sartono, 1981. Elite Dalam Perspektif Sejarah, LP3ES, Jakarta

Kuper, Adam, & Jessica, 2000, The Social Science Encyclopedia (terj), PT.Raja Grafindo, Jakarta

Labolo, Muhadam, 2010, Memahami Ilmu Pemerintahan, Rajawali Press, Jakarta, 

Ndraha, Taliziduhu, 2005, Kybernologi, Jilid 1-2, Rineka Cipta, Jakarta

...............................,2010, Nilai-Nilai KePamongprajaan, Credencia, Jakarta

M Giroth, Lexie, 2004, Edukasi dan Profesi Pamong Praja, STPDN Press, Bandung

.........................., 2009, Status dan Peran Pendidikan Pamong Praja Indonesia, Indra Prahasta, Bandung

Sutherland, Heather, 1983. Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi, Sinar Harapan, Jakarta

Suratno, Pardi, 2009, Sang Pemimpin Menurut Astabhata, Jakarta

Susetya, Wawan, 2007, Kepemimpinan Jawa, Jogjakarta. 

Sasana Karya 1956-1966, Menjongsong Peningkatannja Mendjadi Institut Ilmu Pemerintahan, APDN Malang

Suseno, F Magnis, 1999, Etika KekuasaaPn, Prinsip-Prinsip Kewarganegaraan, Kanisius, Jakarta.

Suryaninggrat, Bayu, 1980, Pamong Praja dan Kepala Wilayah, Aksara Baru, Bandung

Webe, Agung, 2007, Javanese Wisdom, Berpikir dan Berjiwa Besar, Indonesia Cerdas, Yogyakarta

Varma, 2008, Politik Modern, Rajawali, Jakarta

Van Niel, Robert, 1984, Munculnya Elit Modern Indonesia, Pustaka Jaya, Jakarta

Visser, Leontine, 2009, Bakti Pamong Praja Papua, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta

Makalah :

Nurdin, Ismail, 2010, Quo Vadi Pamong Praja, IPDN Jatinangor

Salim Said, 2004, Meningkatkan Nilai-Nilai Kebangsaan di Era Otonomi Daerah, Jakarta

Wasistiono, 2009, Redefenisi Kode Kehormatan dan Nilai-Nilai KePamongprajaan, Materi TOT Diklat Kemendagri.

Haily, Aziz, 2006, Sejarah Pendidikan Kedinasan di Indonesia, Jakarta

IPDN, 2006, Laporan Pendidikan IPDN Tahun Akademik 2005-2006, Jatinangor

Syafruddin, Ateng, 2007, Ilmu Pemerintahan Dalam Konteks KePamongprajaan, Makalah, Jatinangor

Syafruddin, Ateng, 1963, Pamong Praja sebagai Golongan Karya Pemerintahan Umum, Makalah, Bandung 

Syafruddin, Ateng, 1963, Jabatan Pamong Praja Dalam Penelitian Antroplogi dan Hukum Adat, Makalah, Bandung.

Tursandi, (2010), Testimoni, Silaturahmi Alumni Sekolah Pamong Praja, (sambutan) Jakarta, Sahid Hotel, 24 November 2010.